I OSK 2309/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2023 r. sygn. akt IV SA/Wr 758/22 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 25 sierpnia 2022 r. nr SKO 4316/339/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 czerwca 2023r. sygn. akt IV SA/Wr 758/22, oddalił w całości skargę K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 25 sierpnia 2022 r. nr SKO 4316/339/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd I instancji stwierdził, że w realiach badanej sprawy ma rację Kolegium, kiedy wywodzi, że brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zięciowi z tytułu opieki nad niepełnosprawnym teściem, nawet w sytuacji, kiedy jest on jedyną osobą, która może faktycznie sprawować tę opiekę. Zdaniem Sądu, wskazywanie na jednoosobowe prowadzenie działalności gospodarczej w formie kancelarii adwokackiej przez jedyną córkę osoby wymagającej opieki nie może być w żadnym razie uznawane za przesłankę niemożności świadczenia opieki przez córkę nad niepełnosprawnym ojcem. Sprawowanie opieki nie musi bowiem ograniczać się tylko do jej osobistych starań, lecz może polegać również na finansowaniu usługi opieki, bądź dzieleniu jej ze skarżącym. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia złożył K. G. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 a pkt 2,3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r, poz. 111 ze zm. dalej u.ś.r.) polegającą na: - pominięciu prawnie uzasadnionych celów wskazanej ustawy na skutek dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładni językowej z pominięciem wykładni celowościowej i systemowej, - przyjęciu, że faktyczne sprawowanie przez skarżącego opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym teściem niezdolnym do samodzielnej egzystencji z równoczesną rezygnacją z pracy, nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na powinowactwo jak i fakt posiadania córki, na której w pierwszym stopniu spoczywa potencjalny obowiązek alimentacyjny i która mimo że również sprawuje opiekę, to równocześnie pracuje, co stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, 2. naruszenie prawa materialnego art. 36 k.r.i.o. przez jego pominięcie, który to przepis wskazuje na fakt, że małżonkowie zobowiązani są działać w zarządzie majątkiem wspólnym, w związku z czym wspólnie są zobowiązani do potencjalnej alimentacji nad niepełnosprawnym teściem skarżącego, co daje podstawę do uznania, że powinowaty zięć ma prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przy wypełnieniu pozostałych przesłanek z art. 17 u. ś. r.; 3. naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 i 1a u. ś. r. przez ich błędną wykładnię i niezastosowanie art. 32 ust. 1, art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a tym samym przyjęcie, iż na gruncie powołanych przepisów osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego może być jedynie osoba zobowiązana do potencjalnej alimentacji, mimo że to zięć sprawuje stałą opiekę nad niepełnosprawnym zamieszkując wraz z nim i rezygnując z pracy - co narusza gwarancje Konstytucji RP względem ochrony rodziny jak i interes skarżącego jako obywatela RP; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. dalej k.p.a.) poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności odnoszących się do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez skarżącego i realnych możliwości sprawowania przez jedyną córkę samodzielnej opieki nad niepełnosprawnym niezdolnym do samodzielnej egzystencji mężczyzną, a przez to nieuprawnione uznanie, że kryterium powinowactwa stanowi samo w sobie przeszkodę w nabyciu przez skarżącego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, co w konsekwencji skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem skarżącego. W oparciu o powyższe zarzuty wzniesiono o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Nadto oświadczono, że skarżący kasacyjnie zrzeka się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ w ustawowym terminie nie zażądał jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej. Sąd I instancji, aprobując stanowisko organu odwoławczego, wskazał, że w świetle przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. skarżący nie jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zgodnie z przepisami u.ś.r. uprawnioną jest jego żona - będąca córką osoby wymagającej opieki. O uprawnieniu do świadczenia pielęgnacyjnego decydują z woli ustawodawcy ściśle wyznaczone przesłanki określające tak wymogi podmiotowe, jak i przedmiotowe. Organ nie może opierać się na przesłankach pozanormatywnych, w tym na zasadach współżycia społecznego, gdyż jego działanie zostałoby uznane za bezprawne. Sąd I instancji wyjaśnił, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz tylko do tych osób, które spełniają określone kryteria podmiotowe. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do tego, czy w świetle przepisów u.ś.r. skarżącemu, którego nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem wymagającego opieki teścia – J. M., legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a który zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad teściem, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie stanowiły przepisy u.ś.r., regulujące zasady przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu tego przepisu aktualnym na datę orzekania w sprawie przez organy administracji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z przywołanych przepisów wynika jednoznacznie, że nie stanowi wystarczającej podstawy do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy moralny obowiązek opieki i dostarczania środków życiowych. Ustawodawca powiązał bowiem przysługiwanie prawa do tego świadczenia z obowiązkiem alimentacyjnym, uregulowanym w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Natomiast w myśl art. 128 k.r.i.o., obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Skarżący, jako zięć, nie zalicza się zatem do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji względem niepełnosprawnego i wymagającego opieki teścia, skoro nie jest z nim spokrewniony, a spowinowacony (art. 61(8) k.r.i.o). W konsekwencji skarżący, jako nieobciążony obowiązkiem alimentacyjnym, nie należy do kategorii podmiotów wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., dlatego też nie ma do niego zastosowania art. 17 ust. 1a u.ś.r. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentuje się potrzebę ścisłej wykładni art. 17 ust. 1 i ust. 1a uśr, które to przepisy uzależniają wsparcie finansowe państwa w formie świadczenia pielęgnacyjnego, od spoczywania obowiązku alimentacyjnego na osobach, które wnioskują o przyznanie tego rodzaju pomocy. Także w judykatach Trybunału Konstytucyjnego nie zakwestionowano zgodności z Konstytucją RP wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego między opiekunem ubiegającym się o dane świadczenie, a jego podopiecznym. Należy mieć na uwadze, że świadczenie pielęgnacyjne jest tylko jednym ze świadczeń rodzinnych, zatem wyłącznie prawa do jego uzyskania wskutek ścisłej wykładni ww. przepisów, nie pozbawia rodziny przysługujących jej świadczeń. Wobec tego wykładnia literalna art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie prowadzi do powstania luki legislacyjnej, której uzupełnienie miałoby następować w drodze innych niż językowa metod wykładni. Jak trafnie podniesiono w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r. (sygn. akt I OPS 2/22 dostępna na: orzeczenia.nsa.gov.pl), świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin pozostających w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny, jako wspólnoty, nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Odesłanie do standardów określanych w ustawie określono w Konstytucji RP, poprzez upoważnienie ustawodawcy do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe są zróżnicowane. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego, w oparciu o kryterium zobiektywizowane, nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom, które pozostają w tożsamej sytuacji faktycznej, wobec czego nie ma ono charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, a udzielanie świadczenia w konsekwencji nie jest oparte o uznanie administracyjne. Określając kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym, ustawodawca był uprawniony do skonstruowania przesłanek, które zapewnią ich konkretyzację i ograniczą sferę uznaniowości organu, co ma na celu zachowanie równości i transparentności przy udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Natomiast w kontekście przepisów prawa stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, z woli ustawodawcy kryterium wyróżniającym grupę osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego stanowi szczególna więź prawna pomiędzy osobą niepełnosprawną a jej opiekunem, nie zaś sam fakt sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną lub rezygnacja z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Tym samym za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że w świetle obowiązujących przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych konstrukcja prawna świadczenia pielęgnacyjnego jest tego rodzaju, że pomoc finansowa państwa jest sprzężona z obowiązkiem alimentacyjnym, ciążącym na osobach starających się o przyznanie tego rodzaju świadczenia. Sąd I instancji słusznie również zauważył, że taki pogląd był i nadal jest wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a zwłaszcza po wydaniu 9 grudnia 2013 r. uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie sygn. akt I OPS 5/13. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że osoby opiekujące się niepełnosprawnymi członkami rodziny, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, nie są uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie ze stanowiskiem zaprezentowanym w ww. uchwale, krąg osób uprawnionych do tego świadczenia w związku z opieką nad niepełnosprawnym został ograniczony do osób zobowiązanych do alimentacji. W ocenie składu powiększonego NSA niedopuszczalne jest także sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, gdyż przepis art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji RP nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń. Zaś art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, pod względem prawnego charakteru, kwalifikowany jest do tzw. "norm programowych", które nie tworzą samodzielnie praw podmiotowych, wyznaczają natomiast cele i zadania władzy publicznej. Art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, zobowiązuje państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia (por. wyrok NSA z 27 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 216/23). Wyjaśnić przy tym należy, że wprawdzie uchwała ta dotyczy stanu prawnego obowiązującego do 1 stycznia 2013 r., kiedy to przepisy nie przewidywały odpowiednika obecnego rozwiązania ujętego w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jednak w związku z powiązaniem tej normy z kręgiem osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, w ocenie składu orzekającego, zajęte w tej uchwale stanowisko znajduje zastosowanie w analizowanej sprawie. Podkreślić przy tym należy, że powstania po stronie skarżącej uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie można wywodzić również z przywołanego przez stronę art. 36 k.r.i.o. Pomijając nawet, że zarzut ten został skonstruowany niestarannie (art. 36 składa się z trzech paragrafów) to zauważyć należy, że przepis ten reguluje zarząd majątkiem wspólnym małżonków i nie dotyczy w żaden sposób obowiązku alimentacyjnego. Obowiązek alimentacyjny między rodzicami a dziećmi ( między wstępnym a zstępnym) wynika z tytułu pokrewieństwa, małżeństwa, względnie stosunku przysposobienia. Zatem jeszcze raz przyjdzie podkreślić, że jak wskazano wyżej, ustawodawca jednoznacznie powiązał uprawnienie do świadczenie pielęgnacyjnego od istnienia obowiązku alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, a nie z samym faktem wykonywaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla w tym miejscu, że wykonywanie przez skarżącego czynności opiekuńczych wobec niepełnosprawnego teścia pozostawało poza sporem w sprawie. Jednak, mimo moralnej słuszności i szacunku dla podjętych przez skarżącego działań, na gruncie obowiązujących przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie może zostać on uznany za zobowiązanego do alimentacji w rozumieniu Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a w konsekwencji – wyłączony jest z katalogu podmiotów, którym organ mógł przyznać świadczenie pielęgnacyjne. Jak wyjaśniono już wyżej, krąg osób zobowiązanych do alimentacji określony został przez ustawodawcę w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i nie wymienia on zięcia jako osoby zobowiązanej do alimentacji wobec teścia, nawet gdy jego opieka jest wykonywana dla dobra całej rodziny. Oznacza to, że po stronie skarżącego występuje przesłanka negatywna do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci braku obciążenia go obowiązkiem alimentacyjnym względnej osoby wymagającej opieki. Zatem brak jest możliwości przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym teściem. Z powyższych względów zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się bezzasadne. Wobec tak zebranego materiału dowodowego, jak również wobec rozważenia przez Kolegium tych okoliczności faktycznych w decyzji, nie było podstaw do stawiania Sądowi I instancji i organowi zarzutu niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i nieuwzględnienia wszystkich materiałów dowodowych. Wszystkie wymagane przepisami prawa ustalenia zostały w sprawie poczynione i zgodnie z wolą ustawodawcy prawidłowo ocenione przez Kolegium, które dokonało prawidłowej ich subsumcji, co zasadnie zaaprobował Sąd I instancji. Tym samym za niezasadny należało uznać zarzut oparty na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i bezpodstawne przyjęcie, że zięć niepełnoprawnego jest w stanie opiekować się nim, w sytuacji gdy okoliczności wskazywane w skardze kasacyjnej są nierelewantne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Przy czym zasadność tego zarzutu, jak była o tym mowa na początku, jest następstwem uznania za właściwą, przeprowadzonej przez Kolegium i zaakceptowanej przez Sąd I instancji, wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego. Z wyżej wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.