I OSK 2311/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 10 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. i B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 3146/21 w sprawie ze skargi K. W. i B. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 października 2021 r. nr DAP-WOSR-7280-120/2021/GD w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. odrzuca skargę kasacyjną K. W.; 2. oddala skargę kasacyjną B. W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 lipca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 3146/21 oddalił skargi K. W. i B. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 października 2021 r. nr DAP-WOSR-7280-120/2021/GD w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty. Skargę kasacyjną wnieśli K. W. i B. W. zaskarżając ww. wyrok w całości i zarzucając 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. w zw. z art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, (zwanej dalej ustawą); poprzez oddalenie skargi pomimo tego, iż w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania art. 146 § 1 k.p.a., a wszystkie inne przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego zostały spełnione; art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w związku z art. 146 § 1 k.p.a. w zw. z art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, iż art. 146 § 1 k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu wznowieniowym, co skutkowało oddaleniem skargi, podczas, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien uchylić decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 października 2022 r. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj: art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005r., o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż ma on zastosowanie jedynie do decyzji i zaświadczeń, które wydane zostały na podstawie przepisów odrębnych od przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005r., o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i to tylko takich, które potwierdzają prawo do rekompensaty, podczas, gdy z treści i wykładni tego przepisu wynika, iż znajduje on zastosowanie także wobec postępowań, które zostały zakończone ostateczną decyzją wydaną na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005r., o realizacji prawa do rekompensaty; naruszenie art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. w zw. z art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez błędną wykładnię naruszającą przepisy Konstytucji przez przyznanie prawa do wzruszenia decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty za mienie zabużańskie jedynie osobom, które uzyskały decyzję lub zaświadczenie potwierdzające prawo do rekompensaty na podstawie odrębnych przepisów od ustawy z dnia 8 lipca 2005r., o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej; naruszenie art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez ich niezastosowanie w konsekwencji przyznania prawa do wzruszenia decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty za mienie zabużańskie jedynie osobom, które uzyskały decyzję lub zaświadczenie potwierdzające prawo do rekompensaty na podstawie odrębnych przepisów od ustawy z dnia 8 lipca 2005r., o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej; naruszenie art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952r., ratyfikowanej w roku 1993r., poprzez jego niezastosowanie w konsekwencji przyznania prawa do wzruszenia decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty za mienie zabużańskie jedynie osobom, które uzyskały decyzję lub zaświadczenie potwierdzające prawo do rekompensaty na podstawie odrębnych przepisów od ustawy z dnia 8 lipca 2005r., o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej; - naruszenie art. 91 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez jego niezastosowanie w konsekwencji niezastosowania art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952r., ratyfikowanej w roku 1993r., który ma pierwszeństwo przed ustawą z dnia 8 lipca 2005r., o realizacji prawa do rekompensaty, bowiem nie da się konwencji tej pogodzić z ustawą. Skarga kasacyjna zawierała wnioski: - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi w całości poprzez uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 października 2021 r. (sygn. DAP-WOSR-7280-120/2021/GD) oraz decyzji jej poprzedzającej, tj. decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 30 czerwca 2021 r" (sygn. NSP-VI.7541.37.2020.TC) ewentualnie: - o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, - o przedłożenie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu mającego na celu ustalenia zgodności art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 32 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji); - o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Jak wynika z przedłożonego przez pełnomocnika skarżących kasacyjnie dokumentu – Skróconego odpisu aktu zgonu (k.62) K. W. zmarła 25 września 2022 r. Z dniem śmierci K. W. udzielone przez nią pełnomocnictwo do reprezentowania jej w postępowaniu sądowoadministracyjnym wygasło (art. 43 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - p.p.s.a.) – pełnomocnik nie był zatem umocowany do wniesienia skargi kasacyjnej w imieniu zamarłej, ani jej spadkobierców (nie był w tym czasie przez nich umocowany). Mając na względzie fakt, że skargę kasacyjną wniesiono 29 września 2022 r. skarga kasacyjna K. W. podlegała odrzuceniu, o czym orzekł Sąd odwoławczy w pkt. 1 wyroku. W chwili wniesienia skargi kasacyjnej K. W. nie miała już zdolności sądowej (art. 25 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 64 § 1 Kodeksu cywilnego). Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej B. W. wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną przez B. W. należy stwierdzić, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy odpowiedzi na pytanie, czy do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia 18 marca 2013 r. o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty, wydanej na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2097 - zwanej dalej "ustawą z 8 lipca 2005 r."), ma zastosowanie art. 20 tej ustawy, czy też wznowienie postępowania następuje wprost na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Postawione w skardze kasacyjnej podstawowe zarzuty dotyczą naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. przejawiającą się w uznaniu, że przepis ten ma zastosowanie tylko do postępowań zakończonych wydaniem decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty przed dniem wejścia w życie wskazanej ustawy. Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 197, poz. 1223) w art. 1 wprowadziła w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej następujące zmiany: pkt 1) w art. 7 po ust. 3 dodano ust. 3a w brzmieniu: Organem właściwym w sprawach zmiany, stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania w sprawach zaświadczeń i decyzji potwierdzających prawo do rekompensaty wydanych na podstawie odrębnych przepisów jest wojewoda, o którym mowa w ust. 3. Z kolei art. 20 otrzymał brzmienie: Do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się art. 145, art. 145a, art. 146 § 2, art. 147-152, art. 154 § 2, art. 155-159 oraz art. 161-163 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że w przypadku zaświadczeń przepisy te stosuje się odpowiednio. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonanie wykładni art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. skłania do przyjęcia poglądu, że przepis ten ma zastosowanie do decyzji potwierdzających prawo do rekompensaty. Nie ma natomiast zastosowania do decyzji odmawiającej potwierdzenia tego prawa. Za takim stwierdzeniem przemawia zarówno wykładnia językowa jak i systemowa przepisu art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Zauważyć należy, że ustawodawca wprowadzając zmiany ustawą z dnia 3 października 2008 r. kształtując treść: art. 7 ust. 3a i art. 20 ustawy zamiennie wskazywał akty potwierdzające prawo do rekompensaty: I tak w art. 7 ust. 3a zawarł sformułowanie: "zaświadczenia i decyzje potwierdzające prawo do rekompensaty", a w art. 20 zawarł sformułowanie "decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego było to działanie zamierzone potwierdzające, że w obu wskazanych przepisach chodzi wyłącznie o takie zaświadczenia i o takie decyzje, które charakteryzują się taką samą cechą: potwierdzają prawo do rekompensaty. Przeciwny wniosek należy odrzucić jako niedający się uzasadnić w logiczny sposób. Tym bardziej, że ustawodawca w art. 5 ust. 3 oraz 7 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005r. wyraźnie rozróżnia dwa typy decyzji wydawanych w sprawie rekompensat tj. "decyzję o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty" (art. 7 ust. 2 tej ustawy) oraz decyzję potwierdzającą prawo do rekompensaty ( art. 5 ust. 3 ustawy). Przedstawiony powyżej wynik wykładni językowej jest również zbieżny z wykładnią systemową przepisów ustawy. Zauważyć należy, że ustawa z 8 lipca 2005 r. w art. 5 ust. 1 przewidziała, że potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Gdyby zatem treść art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. odczytywać w taki sposób, że przepis ten miałby się odnosić także do decyzji odmawiających potwierdzenia prawa do rekompensaty, to urzeczywistniałaby się możliwość obejścia przepisu art. 5 ust. 1, poprzez złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty – nawet bez przedłożenia jakichkolwiek dokumentów potwierdzających to prawo - która to czynność otwierałaby stronie nieograniczoną terminem z art. 5 ust. 1 ustawy możliwość złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 20 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2097) należy odczytywać w ten sposób, że art. 145, art. 145a, art. 146 § 2, art. 147–152, art. 154 § 2, art. 155–159 oraz art. 161–163 Kodeksu postępowania administracyjnego, stosuje się do decyzji potwierdzających prawo do rekompensaty oraz do zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty, z tym że w przypadku zaświadczeń przepisy te stosuje się odpowiednio. Mając na względzie powyższy wniosek słuszne jest stanowisko Sądu I instancji oraz organów administracji, że art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. W ustalonym przez organy stanie faktycznym strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W tym stanie rzeczy dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie miało znaczenia rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego czy art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. ma zastosowanie także do decyzji potwierdzających prawo do rekompensaty wydanych na podstawie ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne zarzuty skargi kasacyjnej wymienione w pkt. 1 i w pkt. 2 tiret pierwsze, drugie i trzecie skargi kasacyjnej. Nie mogły odnieść oczekiwanego skutku również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, to jest naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. i powiązany z nim zarzut naruszenia art. 91 ust. 2 Konstytucji. Skoro w przedmiotowej sprawie nie doszło do zastosowania art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do badania sygnalizowanego przez skarżącego kasacyjnie pierwszeństwa przepisu Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Z tego samego powodu nie mógł odnieść oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie skutku wniosek o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił (pkt. 2 wyroku).