I OSK 2313/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Kartuzy od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 221/13 odrzucającego skargę w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w Kartuzach na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego z dnia 4 stycznia 2013 r. Nr NK-III.4131.13.2012.KSŁ w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały ustanawiającej służebność przejazdu i przechodu postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 221/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę Rady Miejskiej w Kartuzach na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego z dnia 4 stycznia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały ustanawiającej służebność przejazdu i przechodu. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w dniu 28 listopada 2012 r. Rada Miejska w Kartuzach podjęła uchwałę nr XXIII/361/2012 w sprawie ustanowienia służebności przejazdu i przechodu na terenie działek o nr. ewidencyjnych [...] położonych w Kaliskach. W uchwale wyrażono zgodę, aby z chwilą nabycia przez Gminę Kartuzy ww. działek ustanowić na nich prawo służebności przejazdu i przechodu w następujący sposób: 1. przez działkę o nr. ewidencyjnym 60/3, stanowiącą własność osoby fizycznej, na rzecz każdoczesnego właściciela działki o nr 60/4 położnej w Kaliskach, 2. przez działkę o nr. ewidencyjnym 60/5, stanowiącą własność osób fizycznych, na rzecz każdoczesnego właściciela działki o nr 60/6 położnej w Kaliskach, 3. przez działkę o nr. ewidencyjnym 61/1, stanowiącą własność osoby fizycznej, na rzecz każdoczesnego właściciela działki o nr 61/2 położnej w Kaliskach ( § 1 uchwały). Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 4 stycznia 2013 r. nr. [...] Wojewoda Pomorski stwierdził nieważność uchwały. W ocenie organu nadzoru, § 1 uchwały naruszył art. 140 w zw. z art. 285 ust. 1 Kodeksu cywilnego, ponieważ Rada Miejska w Kartuzach wyraziła zgodę na ustanowienie służebności na nieruchomościach, co do których nie posiadała tytułu prawnego. W dniu podjęcia uchwały nieruchomości były bowiem własnością osób fizycznych, a nie Gminy. Rozstrzygnięcie doręczono Radzie Miejskiej w Kartuzach i Burmistrzowi Kartuz w dniu 9 stycznia 2013 r. W dniu 7 lutego 2013 r. Gmina Kartuzy zaskarżyła rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, podnosząc zarzut naruszenia art. art. 140 w zw. z art. 285 ust. 1 Kodeksu cywilnego oraz art. 18 ust. 9 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W skardze zaznaczono, że uchwała nie tworzyła służebności, lecz stanowiła jedynie wyraz intencji wyrażającej zgodę dla Burmistrza Kartuz, aby z chwilą nabycia prawa własności działek był uprawniony do złożenia przed notariuszem oświadczenia woli o ustanowieniu prawa służebności. Gmina stanęła zatem na stanowisku, że uchwała nie naruszała przepisów, ponieważ skutki prawne w sferze prawa cywilnego powstałyby dopiero w wyniku złożenia stosownego oświadczenia woli przez Burmistrza. W zaskarżanym rozstrzygnięciu nadzorczym nie wykazano naruszenia przepisów ustaw regulujących działanie samorządu lecz ( jedynie ) – Kodeksu cywilnego. Organ nadzoru w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 12 kwietnia 2012 r. strona skarżąca podniosła, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało jej doręczone po 30-dniowym terminie wynikającym z art. 91 ust. 1 ustawy. o samorządzie gminnym. Uchwała Rady Miejskiej w Kartuzach została doręczona Wojewodzie Pomorskiemu w dniu 7 grudnia 2012 r. Zatem zgodnie z art. 93 ustawy o samorządzie gminnym, kompetencja organ nadzoru do stwierdzenia nieważności tej uchwały wygasła z końcem dnia 7 stycznia 2013 r. Ponadto przy piśmie tym (data wpływu dnia 16 kwietnia 2013 r. ) Gmina Kartuzy nadesłała Zarządzenie Burmistrza Kartuz Nr 32/2013 z dnia 21 marca 2013 r. w sprawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego z dnia 4 stycznia 2013 r. W dniu 8 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wezwał stronę skarżącą do przedłożenia uchwały Rady Miejskiej w Kartuzach stanowiącej podstawę do wniesienia skargi do sądu zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym - w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. W piśmie procesowym z dnia 14 maja 2013 r. strona skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 98 ust. 3 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym, podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W okolicznościach przedmiotowej sprawy bezsprzecznie należy uznać, że rozstrzygnięcie dotyczy Burmistrza Kartuz, który na mocy uchwały Nr XXIII/361/2012 Rady Miejskiej w Kartuzach z dnia 28 listopada 2012 r. został uprawniony do złożenia przed notariuszem oświadczenia woli o ustanowieniu prawa służebności z chwilą nabycia przez Gminę Kartuzy działek o nr ewid.60/3, 60/5, 61/1 położonych w Kaliskach. Przypomniano, że w orzecznictwie podkreśla się, iż. np. na gruncie przepisów ustawy o samorządzie powiatowym zasadą powinno być poszukiwanie takiej wykładni przepisów - która nie będzie prowadziła do pozbawienia powiatu prawa do ochrony sadowej i zaskarżania aktów nadzoru (postanowienie NSA/Oz w Łodzi z dn. 9 marca 1999 r. II SA/Łd 2532/98) i że należy zgodzić się z poglądem wyrażonym przez J.J. w pracy "Legitymacja procesowa do wniesienia skargi " /..../ iż należy przyjąć, że nie tylko organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ale i organ wykonawczy może podjąć uchwałę ( w gminie wydać zarządzenie) o skierowaniu skargi do sądu administracyjnego, zatem, zdaniem strony skarżącej, Burmistrz Kartuz był uprawniony do podjęcia przedmiotowego zarządzenia i wypełnia ono warunki przewidziane w art. 98 ust. 3 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Ponownie podkreślono, że zaskarżane rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone skarżącej po upływie terminu przewidzianego przepisami prawa, a ponieważ termin przewidziany w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest terminem materialnoprawnym, z dniem jego upływu następuje wygaśnięcie kompetencji organu nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały. Powołano dwa wyroki NSA, w których sądy wyraziły taki pogląd. W piśmie procesowym z dnia 20 maja 2013 r.(data wpływu) Wojewoda Pomorski wniósł o odrzucenie skargi Gminy Kartuzy podnosząc, że w świetle art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym Zarządzenie Burmistrza Kartuz Nr 32/2013 z dnia 21 marca 2013 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze /...../ nie stanowi wymaganej prawem podstawy do wniesienia skargi. Podtrzymując wniosek o oddalenie skargi podniesiono, że dla zachowania terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego z art. 91 ust. 1 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym wystarczającym jest orzeczenie o nieważności uchwały w terminie nie dłuższym niż 30 dni od doręczenia uchwały; termin ten jest terminem prekluzyjnym. W okolicznościach sprawy został on bezspornie zachowany, gdyż rozstrzygnięcie nadzorcze nosi datę 4 stycznia 2013 r., zaś uchwałę Rady Miejskiej w Kartuzach doręczono Wojewodzie Pomorskiemu w dniu 7 grudnia 2012 r. Ponieważ brak przepisów, z których miałoby wynikać, że dla zachowania tego terminu niezbędne jest wysłanie lub doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzut strony skarżącej jest nieuzasadniony. Jako argument przemawiający za takim rozumieniem zachowania terminu 30 dni dla podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego przywołano dwa wyroki sądów administracyjnych, w których wyrażony został analogiczny pogląd. Po wyznaczeniu kolejnej rozprawy, w dniu 24 maja 2013 r. (data wpływu), pełnomocnik Gminy Kartuzy napisał, że w przypadku, gdyby Sąd nie podzielił poglądu strony skarżącej, iż dołączone do pisma skarżącej z dnia 10 kwietnia 2013 r. Zarządzenie Burmistrza Kartuz nr 32/2013 z dnia 21 marca 2013 r. w sprawie wniesienia skargi do WSA na Rozstrzygnięcie Nadzorcze Wojewody Pomorskiego z dnia 4 stycznia 2013 r. spełnia przesłanki z art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, wnosi o przedłużenie terminu do wykonania zobowiązania wynikającego z pisma tut. Sądu z dnia 9 maja 2013 r. o 30 dni. Powołano się na art. 84 p.p.s.a. Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji podniósł, iż ani z treści skargi ani z nadesłanych do sądu akt nie wynika, by Rada Miejska w Kartuzach podjęła uchwałę, o której mowa w art. 98 ust. 2 u.s.g., a co stanowi niezbędną przesłankę dla dopuszczalności rozpoznania niniejszej skargi. Sąd pierwszej instancji zauważył, iż skoro jak wynika z art. 98 ustawy o samorządzie gminnym, do postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, a omawiany przepis stanowi, że podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze, to brak uchwały stanowiącej podstawę wniesienia skargi, nie uzupełniony do czasu podjęcia przez sąd orzeczenia, stoi na przeszkodzie do rozpoznania skargi, czyniąc ją niedopuszczalną, jak stanowi art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu strony skarżącej, że zaskarżane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego dotyczyło Burmistrza Kartuz, gdyż stwierdzało ono nieważność konkretnie oznaczonej uchwały Rady Miejskiej w Kartuzach. Decyzja o wniesieniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące uchwały rady gminy nie może zapaść bez udziału samej rady. W myśl art. 98 ust. 3 u.s.g. rada gminy bierze udział w podjęciu decyzji o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego poprzez podjęcie uchwały, o której mowa w zdaniu drugim tego przepisu, natomiast w przypadku opisanym w art. 98 ust. 3a u.s.g., gdy odczytać go dosłownie, to rada gminy jest uprawniona do wniesienia skargi. W związku z tym wykluczyć należy sytuację polegającą na tym, że w przypadku skargi na uchwałę rady gminy wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., tylko gmina, bez żadnego udziału rady gminy, będzie decydowała o obronie (m.in. poprzez udzielenie odpowiedzi na skargę i ewentualnie wniesienie skargi kasacyjnej) zaskarżonej uchwały rady gminy. W związku z tym nie jest dopuszczalne, aby w sprawie ze skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., jako strona przeciwna udział brała, wbrew dosłownemu brzmieniu art. 32 p.p.s.a., gmina zamiast rady gminy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji odmienny sposób interpretowania i stosowania omówionych powyżej przepisów obu ustaw prowadziłby do nieuzasadnionego uprzywilejowania jednostek samorządu terytorialnego (w tym przypadku – jednostki reprezentowanej przez dwóch profesjonalnych pełnomocników) w stosunku do innych skarżących, spełniających ustawowe wymagania przewidziane do wniesienia skargi. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Gmina Kartuza zarzucając mu: 1. naruszenie 98 ust. 3 u.s.g. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie podające na uznaniu za niedopuszczalne przedłożenie Zarządzenia Burmistrza Kartuz nr 31/2013 w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Pomorskiego z dnia 4 stycznia 2013 r. co w konsekwencji doprowadziło do odrzucenia skargi 2. naruszenie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną wyroku Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można pominąć, że Burmistrz Kartuz był organem, którego zaskarżone rozstrzygnięcie dotyczy i na tej podstawie zostało wydane Zarządzenie Burmistrza Kartuz Nr 32/2013 z dnia 21 marca 2013 r. w sprawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu .Administracyjnego na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Pomorskiego z dnia 04 stycznia 2013 r. Na mocy uchwały Nr XXIII/361/2012 Rady Miejskiej w Kartuzach z dnia 28 listopada 2012 r. Burmistrz Kartuz został uprawniony do złożenia przed notariuszem oświadczenia woli o ustanowieniu prawa służebności z chwilą nabycia przez Gminę Kartuzy działek o nr. ewid. [...]1 położonych w Kaliskach. Jak zaznaczono w skardze, uchwała nie tworzyła służebności, lecz stanowiła wyraz intencji wyrażającej zgodę dla Burmistrza Kartuz, aby z chwilą nabycia prawa własności działek był uprawniony do złożenia przed notariuszem oświadczenia woli o ustanowieniu prawa służebności. Niezależnie od powyższego, nie można pominąć też, że jedynym adresatem spornej uchwały mógł być Burmistrz Kartuz jako organ wykonawczy Gminy. Nie można więc też przyjąć, że skoro na mocy konkretnej uchwały Burmistrz był uprawniony do ustanowienia prawa służebności, to nie dotyczy go rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzającej jej nieważność. W tym stanie rzeczy należy uznać, iż Burmistrz Kartuz był uprawniony do podjęcia przedmiotowego zarządzenia i wypełnia ono warunki przewidziane w art. 98 ust. 3 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto podniesiono, iż Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie ustosunkował się do argumentacji przywołanej w pismach Skarżącego z dnia 10.04.2013 r. oraz 14.05.2013 r. wskazujących na okoliczność, iż przedłożenie Zarządzenia Burmistrza Kartuz w przedmiotowej sprawie jest dopuszczalne. Nie wskazał również, co jego zdaniem doprowadziło do dokonania takiej wykładni i czy jest nie ona np. wynikiem uznania, że w ocenie Sądu pierwszej instancji dane rozstrzygnięcie nadzorcze Burmistrza Kartuz nie dotyczyło. Nawet przy takim założeniu w uzasadnieniu powinien znajdować się wywód pozwalający na stwierdzenie czemu tak zostało przyjęte w okolicznościach danej sprawy. Za takowy w żaden sposób nie można uznać zacytowania treści orzeczeń, bez żadnego komentarza w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Literalna wykładnia powyższego przepisu nie nasuwa żadnych wątpliwości interpretacyjnych w zakresie podstawy prawnej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Powyższy przepis stanowi jasno, iż jest nią uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, celem tego przepisu jest zapewnienie takiego stanu rzeczy, iż przed wniesieniem skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, organ gminy, którego akt został unieważniony (stwierdzono jego nieważność) podejmie wewnętrzne rozstrzygnięcie, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem nadzorczym i należy wnieść skargę do sądu administracyjnego. Ma to szczególne znaczenie wówczas, gdy rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdza nieważność uchwały rady gminy, a skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze w imieniu gminy wnosi wójt (burmistrz, prezydent) (por. postanowienie NSA z 30 listopada 2005 r., II OSK 290/05). Podnieść bowiem należy, że gmina wykonuje swoje zadania za pośrednictwem swoich organów stanowiących i wykonawczych (art. 169 ust. 1 Konstytucji). Konsekwencją takiego sposobu wykonywania władzy publicznej przez samorząd terytorialny jest przyznanie zdolności sądowej w postępowaniu przed sądem administracyjnym, który jest powołany do kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji), organom samorządu terytorialnego, a nie jednostkom samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 168/11). W zależności od tego jakich działań dotyczy skarga, gmina może być reprezentowania albo przez organ wykonawczy, albo przez radę. Jest to zatem rodzaj dualizmu sposobu reprezentacji gminy. Gmina nie ma jednego organu, który w postępowaniu sądowoadministracyjnym reprezentuje ją na zewnątrz, ale posiada dwa takie organy: radę gminy jako organ stanowiący oraz wójta (burmistrza, prezydenta) jako organ wykonawczy. To, który z nich będzie właściwy, zależy od tego, czy to jego działalności skarga dotyczy. Tam, gdzie sprawy dotyczą działalności organu wykonawczego gminę reprezentuje wójt (burmistrz, prezydent), a z kolei tam, gdzie sprawy dotyczą funkcjonowania rady, gminę reprezentuje sama rada. Jeśli więc skarga dotyczy uchwały rady gminy, to organem właściwym do reprezentowania gminy jako podmiotu prawnego będzie rada gminy. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 sierpnia 2011 r. (sygn. akt II OSK 168/11), uznanie, iż w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy, zamiast tejże rady może działać gmina, oznaczałoby, że w istocie za organ stanowiący i kontrolny gminy działać będzie jej organ wykonawczy (wójt, burmistrz, prezydent miasta). Trudno byłoby zaakceptować taką sytuację, gdy wójt wybierany jest w wyborach powszechnych, a zatem jego mandat nie pochodzi od rady, a co więcej często pozostaje on z radą w politycznym sporze. W związku z powyższym, w niniejszej sprawie podmiotem uprawnionym (i zobowiązanym) do wniesienia skargi była rada gminy, jako podmiot który podjął uchwałę będącą przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody. Podstawą do wniesienia skargi do sądu w niniejszej sprawie powinna więc być uchwała rady gminy o zaskarżeniu aktu nadzoru do sądu administracyjnego, a nie zarządzenie burmistrza gminy. W konsekwencji należało uznać, iż Sąd pierwszej instancji dokonał w niniejszej sprawie prawidłowej interpretacji 98 ust. 3 u.s.g., którą poparł ukształtowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie. Tym samym zarzut naruszenia powyższego przepisu nie mógł zostać uznany za słuszny. Z tych samych powodów zarzut naruszenia przez ten Sąd art. 174 pkt. 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zostało sporządzone w sposób odpowiadający wymogom ustawowym. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 p.p.s.a. postanowił, jak w sentencji.