I OSK 2316/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. O. i W. O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 350/13 o odrzuceniu skargi B. O. i W. O. na bezczynność Zarządu Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie wykupu lokalu mieszkalnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 350/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę B. O. i W. O. na bezczynność Zarządu Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie wykupu lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że B. O. i W. O. w skardze na bezczynność powoływali się, że od wielu lat zamieszkują w lokalu mieszkalnym nr [...] położonym w budynku przy ul. [...] w Warszawie. W związku z tym, że administracja nieruchomości powiadomiła mieszkańców o możliwości wykupu zajmowanych mieszkań skarżący złożyli stosowny wniosek. Wskazali ponadto, że pismem z dnia 28 sierpnia 2012 r. Urząd Dzielnicy Mokotów powiadomił ich, że ze względu na procedury - sprzedaż lokalu nie będzie możliwa na warunkach uchwały Rady m. st. Warszawy nr XLII/999/2004, która obowiązuje tylko do końca 2012 r. W kolejnym piśmie z dnia 11 października 2012 r. Urząd poinformował, że lokal nie został przeznaczony na sprzedaż. Na wezwanie do usunięcia prawa w kolejnym piśmie Urząd podtrzymał zajęte uprzednio stanowisko w sprawie. W tej sytuacji zdaniem skarżących doszło do bezczynności organu i naruszenia obowiązującego prawa. Dalej skarżący zaznaczyli, że jeżeli lokal nr [...] został wyłączony ze sprzedaży to wiadomość o tym winna zostać podana nie tylko do wiadomości publicznej, ale i samych wnioskodawców w formie doręczenia im odpisu uchwały Zarządu Dzielnicy. Odpowiadając na skargę Zarząd Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie i wskazał, że przedmiotowa skarga nie dotyczy działalności organów administracji podlegającej kontroli sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę stwierdził, że sprawa wykupu lokalu mieszkalnego nie należy do kategorii spraw z zakresu prawa administracyjnego. Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 15/00 (ONSA 2001, Nr 1, poz. 18) wskazano, że sprzedaż nieruchomości jest stosunkiem cywilnoprawnym, gdyż jest uregulowana w Kodeksie cywilnym (art. 1 k.c. i art. 535-602 k.c.), a wobec tego bez wątpienia sprawa dotycząca zawarcia umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład zasobu mieszkalnego gminy ma charakter cywilnoprawny. W tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że skoro skarżący domagają się czynności zmierzającej do zawarcia z nią umowy cywilnoprawnej, co nie może być zakwalifikowane jako czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., to sąd administracyjny nie jest właściwy do orzekania w sprawie. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wnieśli B. O. i W. O., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie merytorycznego rozpoznanie sprawy i zobowiązania organu do podjęcia uchwały w sprawie wykupu lokalu. Ponadto wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 i 8 oraz art. 52-53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." w związku z art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz nieuwzględnienie przepisów art. 25, 34 i 36 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną wskazali, że czynności i działanie organów samorządu terytorialnego – z istoty cywilnych czy gospodarczych, zawierają również element publiczny, podlegających kontroli sądów administracyjnych. W szczególności dotyczy to gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność samorządu terytorialnego, w tym ich zbywania lub oddawania w najem czy dzierżawę. Zbywanie mieszkań i budynków na rzecz najemców jest działaniem uregulowanym przez ustawę o gospodarce nieruchomościami, w szczególności przez art. 24-25 oraz art. 34 i 35. W konkretnej sytuacji, wobec wniosku złożonego przez skarżących, brak takiej uchwały stanowi zaniechanie kwalifikujące się jako bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednakże pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Przesłanki nieważności w przedmiotowej sprawie nie zaistniały, zatem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów, które należy uznać za nieuzasadnione. Sprowadzają się zaś one do twierdzenia, że w kognicji sądu administracyjnego mieści się skarga B. O. i W. O. na bezczynność Zarządu Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie wykupu lokalu mieszkalnego. Stanowisko to jest nieprawidłowe. W kwestii tej należy podzielić stanowisko zajęte przez Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu, że sprawa dotycząca wykupu lokalu mieszkalnego przez najemcę nie ma charakteru indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, załatwianej przez organy administracji w drodze decyzji administracyjnych, postanowień, albo innych aktów lub czynności organów, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Z uwagi na treść art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. sprawa ta nie może być przedmiotem skargi na bezczynność organu administracji publicznej. Skarga na bezczynność organu administracji jest dopuszczalna bowiem wyłącznie w przypadku bezczynności w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.) i niektórych postanowień (art. 3 § 2 pkt 2 i § 3 P.p.s.a.), a także w podejmowaniu innych niż decyzje i postanowienia aktów lub dokonywania czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 1/09 wskazał, iż unormowania ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. W orzecznictwie podkreśla się również, że decyzja co do przeznaczenia nieruchomości do zbycia, podejmowana jest przez gminę w zakresie jej uprawnień właścicielskich (por. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Pomimo istniejących ograniczeń w uprawnieniach jednostki samorządu terytorialnego, które uzasadnione są interesem społeczności lokalnej oraz znaczeniem majątku komunalnego dla realizacji zadań własnych samorządu, gmina nie może zostać pozbawiona swobody w zakresie decyzji co do sposobu rozporządzenia należącą do niej nieruchomością, w tym znaczeniu, iż żaden podmiot nie może wymusić na gminie, aby zbyła należącą do niej nieruchomość (por. postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2010 r., I OSK 207/10). Rozporządzanie nieruchomością przez jej właściciela następuje w formie czynności cywilnoprawnych poprzez jej zbycie lub obciążenie. Naturą stosunków cywilnoprawnych jest równorzędność stron. Sprawa sprzedaży, czyli rozporządzenia nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera elementu administracyjnego - władczego. Wobec powyższego, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a. nie mógł zostać uznany za trafny. W zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się bowiem tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, gdyż zgodnie z art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) sprzedaż nieruchomości albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. W związku powyższym sprzedaż nieruchomości może nastąpić jedynie w drodze umowy cywilnoprawnej, a więc sprawa ma charakter cywilnoprawny i z tych względów nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie był władny badać - na podstawie uprawnienia wynikającego z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. - czy Zarząd Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy, nie rozpoznając wniosku skarżących kasacyjnie dotyczącego wykupu lokalu mieszkalnego przy ul. [...], dopuścił się w tym zakresie bezczynności. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.