I OSK 2324/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 2252/15 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 3 listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek m. st. Warszawy o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2016 r. (sygn. akt I SA/Wa 2252/16), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) - skargę Stowarzyszenia "[...]" w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2015 r. [...] utrzymujące w mocy postanowienie tego samego organu z dnia [...] września 2015 r. nr [...] o odmowie wszczęcia – na wniosek Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w K. - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...] a którą to decyzją przekazano [...] Spółdzielni Budowlano – Mieszkaniowej "[...]" (jednej z następców prawnych [...] Spółdzielni Mieszkaniowej) w użytkowanie wieczyste na 99 lat grunt o powierzchni 9.691 m2, stanowiący własność Gminy W., położony w W. w rejonie ulic [...], stanowiący działki ewidencyjne o numerach [...] w obrębie [...]. W ocenie Sądu Stowarzyszenie nie wykazało bowiem obiektywnego i konkretnego interesu społecznego, przemawiającego za wszczęciem postępowania, podczas, gdy obowiązek ten spoczywał na skarżącym Stowarzyszeniu. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w K. zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: I. "art. 145 § 1 pkt. 1 pkt c)" p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi pomimo niedopełnienia przez SKO w W. obowiązku ustalenia, czy skarżącemu (wnioskodawcy) przysługuje interes społeczny w żądaniu wszczęcia niniejszego postępowania oraz pomimo posiadania przez skarżącego wzmiankowanego interesu społecznego, co winno skutkować uchyleniem przez WSA zaskarżonego postanowienia SKO w całości; II. "art.145 § 1 pkt. 1 pkt. c)" p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi pomimo niewyjaśnienia przez SKO w W. w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na czym polega rzekomy brak interesu społecznego Wnioskodawcy w ramach niniejszego postępowania co winno skutkować uchyleniem przez WSA zaskarżonego postanowienia SKO w całości; III. art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, to jest na podstawie jakich przesłanek WSA w Warszawie doszedł do przekonania, że to skarżący (wnioskodawca) zobowiązany jest do wykazania interesu społecznego we wszczęciu postępowania oraz na podstawie jakich przesłanek przyjęto, że wnioskodawca wzmiankowanego interesu społecznego nie wykazał. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302): "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zarzuty te oparte zostały wyłącznie na podstawie prawnej, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. czyli na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty te okazały się jednak nieuzasadnione a częściowo także wadliwie skonstruowane. Na wstępie wyjaśnienia bowiem wymaga, że nie istnieje w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przepis "art. 145 § 1 pkt. 1 pkt. c". Zgodnie bowiem z § 56 ust. 1 i 2 Zasad techniki prawodawczej, w obrębie artykułu (ustępu) zawierającego wyliczenie wyróżnia się dwie części: wprowadzenie do wyliczenia oraz punkty. Wyliczenie może kończyć się częścią wspólną, odnoszącą się do wszystkich punktów. Po części wspólnej nie dodaje się kolejnej samodzielnej myśli; w razie potrzeby formułuje się ją w kolejnym ustępie. W obrębie punktów można natomiast dokonać dalszego wyliczenia, wprowadzając litery. O ile zatem istnieje przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., o tyle brak jest przepisu "art. 145 § 1 pkt. 1 pkt. c", powołanego w zarzutach skargi kasacyjnej. Mimo jednak tego uchybienia konstrukcyjnego skład orzekający uznał, że możliwe jest w tym wypadku merytoryczne rozpoznanie skargi kasacyjnej, z uwagi na jasność intencji skarżącego kasacyjnie oraz z uwagi na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1). Odnosząc się do pierwszego z wyżej przedstawionych zarzutów skargi kasacyjnej spostrzec wypada, że zgodnie z powołanym w skardze kasacyjnej art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Mając to na względzie zauważyć wypada, że Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć powołanego w tym zarzucie przepisu k.p.a., albowiem nie stanowił on wzorca kontroli legalności zaskarżonego postanowienia organu administracji i nie był przez ten organ stosowany. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, w sprawie ma się do czynienia z przypadkiem wskazanym w art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., a zatem z żądaniem wszczęcia postępowania, a nie z przypadkiem wymienionym w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Z tych względów zarzut naruszenia art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. musiał zostać uznany przez Naczelny Sąd Administracyjny za całkowicie nietrafny. Odnośnie drugiego zarzutu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził wadliwie przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli postanowienia organu przez pryzmat art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie upatruje naruszenia tych przepisów w niewyjaśnieniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia tego, na czym miałby polegać brak interesu społecznego w tej konkretnej sprawie. Zapatrywania tego nie podziela jednak Naczelny Sąd Administracyjny. Lektura uzasadnienia skarżonego postanowienia unaocznia bowiem, że organ wyjaśnił na czym polega ów brak interesu Stowarzyszenia w niniejszej sprawie, o czym świadczy zresztą następujący fragment tego uzasadnienia (cyt.): "Stowarzyszenie pod nazwą [...] interesu prawnego we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. w istocie upatruje wyłącznie w celach statutowych, m.in. w przeciwdziałaniu naruszania prawa przez organy władzy publicznej, w zestawieniu z wadliwością tej decyzji, jaką, w ocenie Stowarzyszenia, jest ona obaczona. Tymczasem decyzja ta została wydana w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych społeczności poprzez realizację inwestycji budowlanej na ten cel. Niewątpliwie realizacja tej inwestycji leży w interesie społecznym, trudno więc dopatrywać się istnienia interesu społecznego przemawiającego za utratą jej prawnego bytu. W ocenie SKO w interesie społecznym znajduje się przede wszystkim pewność i stabilność obrotu prawnego, zaś postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyłom od tej zasady. Wobec tego zarzuty Stowarzyszenia dotyczące nieprawidłowości, do jakich doszło przy wydaniu tej decyzji, nie mogą stanowić interesu społecznego, przemawiającego za wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji." Przytoczony fragment uzasadnienia zaskarżonego postanowienia dowodzi zatem, że organ odniósł się do omawianego zagadnienia w sposób konkretny i zindywidualizowany do sprawy, a co stanowi potwierdzenie, że Kolegium nie uchybiło art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.. Nie można się wreszcie zgodzić się z trzecim zarzutem skargi kasacyjnej, tj. dotyczącym naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjnie stwierdził, że Sąd Wojewódzki wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, w tym na podstawie jakich przesłanek doszedł do przekonania, że to skarżący – jako wnioskodawca - zobowiązany był do wykazania interesu społecznego we wszczęciu postępowania oraz na podstawie jakich przesłanek przyjął, że Stowarzyszenie wzmiankowanego interesu społecznego nie wykazało. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wprost bowiem wskazał, że – jego zdaniem - to na organizacji społecznej spoczywa, na gruncie art. 31 k.p.a., ciężar wykazania istnienia przesłanek wskazujących na zasadność uczestnictwa, a o czym świadczyć ma m. in. stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia.2014 r. (sygn. akt I OSK 1016/13, LEX nr 1647902), który w wyroku tym rozstrzygał bardzo podobny problem. Dodać też w tym miejscu wypada, że – jak przyjął to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2018 r. (sygn. akt I OSK 1802/16) – udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym (w tym wypadku zainicjowanie jego wszczęcia) musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad danym postępowaniem w sprawach indywidualnych i działaniem w nich organów administracyjnych. Stąd nie może służyć (jak w w/w wyroku) partykularnym interesom członków takiej organizacji, ani też (jak w rozpoznawanej sprawie) wniosek o wszczęcie postępowania nie może być uzasadniony jedynie ogólnie określonymi w statucie celami działalności takiej organizacji. Po zapoznaniu się z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku oczywistym jest także, iż przesłankami, na podstawie których Sąd Wojewódzki przyjął, że wnioskodawca nie wykazał w analizowanej sprawie interesu społecznego, są te, które zostały wskazane w art. 31 § 1 k.p.a. Sąd Wojewódzki wyjaśnił także przy tym, że w jego ocenie działanie Stowarzyszenia nie tylko nie odpowiada interesowi społecznemu, ale może nawet w ten interes godzić. Mając więc powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była zasadna i – na zasadzie art. art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.