I OSK 1016/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) sędzia del. NSA Jolanta Sikorska Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1497/12 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1497/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] z siedzibą w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek [...] (dalej skarżący) w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy Warszawa-Bielany z [...] grudnia 1997 r. nr [...] w sprawie przekazania w użytkowanie wieczyste na rzecz Warszawskiej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" (dalej spółdzielnia) gruntu o powierzchni 9691 m2, położonego w Warszawie w rejonie ulic C., B. i K., stanowiącego działki ewidencyjne o numerach: 18, 21, 23, 36, 56, 58, 60, 80, 66, 67 w obrębie [...]. Wnioskodawca interes prawny do wystąpienia z wnioskiem wywodził ze statutu Stowarzyszenia, w którym w § 5 wskazano, że jego celem jest działalność publiczna na rzecz poprawy warunków życia społeczności w Dzielnicy Warszawa Bielany oraz jej prawidłowego rozwoju, w szczególności przez wykonywanie zadań w zakresie m. in. ochrony mienia publicznego, w tym nieruchomości gminnych lub Skarbu Państwa przekazywanych w użytkowanie wieczyste osobom trzecim oraz z § 6 statutu, w którym określono, że Stowarzyszenie realizuje swoje cele m.in. przez inicjowanie i uczestnictwo w postępowaniach administracyjnych, przygotowawczych, sądowych i sądowo-administracyjnych. W myśl art. 5 § 2 pkt. 5) kpa ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organizacjach społecznych - rozumie się przez to organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 kpa organizacja społeczna może występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W niniejszej sprawie wnioskodawca powołuje się na umowę zawartą 14 lipca 1995 r. przez Gminę Warszawa-Bielany ze Związkiem Pracodawców [...] (dalej związek) w sprawie dzierżawy do 30 czerwca 2005 r., części nieruchomości, która została oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni, z przeznaczeniem na targowisko. Decyzją z [...] grudnia 1997 r. oddano w użytkowanie wieczyste Spółdzielni grunty, w skład których wchodził teren znajdujący się w dzierżawie związkowi, a następnie aktem notarialnym z 30 grudnia 1997 r. Gmina Warszawa-Bielany oddała Spółdzielni w użytkowanie wieczyste grunty położone w rejonie ulic C., B. i K., w tym część gruntu będącego przedmiotem umowy dzierżawy. Z akt sprawy wynika, że członkowie związku czując się pokrzywdzeni oddaniem gruntu będącego przedmiotem dzierżawy czynili starania o zbadanie prawidłowości oddania gruntu w użytkowanie wieczyste. Zdaniem organu w niniejszej sprawie mimo uzasadnienia do żądania wszczęcia postępowania przez cele statutowe Stowarzyszenia, brak jest uzasadnienia ze względu na interes społeczny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z [...] marca 2012 roku odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 16 grudnia 1997 roku Po ponownym rozpoznaniu sprawy postanowieniem z [...] maja 2012r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy postanowienie z [...] 9 marca 2012 roku. W uzasadnieniu wskazało, skarżący, jako organizacja społeczna, działająca na podstawie przepisów z dnia 7 Kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 855 ze zm.) może żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Organ wskazał, że wniosek uzasadniono przekonaniem, że skoro umową z dnia [...] lipca 1995 r. Gmina wydzierżawiła Związkowi do 30 czerwca 2005 r., nieruchomość z przeznaczeniem na targowisko, to oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste Spółdzielni decyzją z [...] grudnia 1997 r. narusza prawo - i w interesie społecznym jest podważenie tej decyzji. W przedmiotowej sprawie występuje swoista konkurencja porządku prawnego wynikającego z wykonywania prawa przez demokratycznie wybrane przez ogół mieszkańców władze samorządowe i subiektywnej oceny organizacji grupy osób, związanych wspólnymi interesami, że w interesie społecznym byłoby tę decyzję podważyć, bo skoro jest ona dla nich niekorzystna, to jest niekorzystna również dla mieszkańców Dzielnicy Bielany i świadczy o niewłaściwym gospodarowaniu nieruchomościami gminnymi. Kolegium nie podzieliło poglądu, że działanie na rzecz członków stowarzyszenia w tej sprawie jest działaniem na rzecz interesu społecznego. Decyzja administracyjna jest chroniona zasadą jej stałości i wyłącznie w przypadku rzeczywiście silnej legitymacji może nastąpić podważenie tej zasady. Subiektywne przekonanie, że usunięcie z obrotu prawnego decyzji, której rozstrzygnięcie jest niekorzystne dla członków organizacji nie daje takiej legitymacji. Na postanowienie z dnia [...] maja 2012r. złożyło skargę [...] w Warszawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wnosiło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądem administracyjnym (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) orzekł o oddaleniu niniejszej skargi. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 16 grudnia 1997 r. przekazano w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni na 99 lat grunty o powierzchni 9691 m2, położone w Warszawie w rejonie ulic C., B. i K., stanowiące działki ewidencyjne o numerach: 18, 21, 23, 36, 56, 58, 60, 80, 66, 67 w obrębie [...] Powołując się na statut reprezentowanego Stowarzyszenia, wnioskodawca wskazał, że interes społeczny w sprawie przejawia się w ochronie spraw społeczności lokalnej Dzielnicy Bielany przed nieprawidłowym gospodarowaniem przez właściwe organy gminy nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy. W szczególności opiera te twierdzenia na § 5 Statutu [...] i na § 6 statutu. Przekazanie w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni wskazanych gruntów nastąpiło w celu realizacji inwestycji z zakresu budownictwa mieszkalnego. Cele takie same w sobie nie naruszają w żadnej mierze interesu społecznego, w tym lokalnej społeczności. Wręcz przeciwnie zmierzają do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i do rozwoju Dzielnicy. Same zarzuty dotyczące potencjalnych nieprawidłowości i niezgodności z prawem wydania decyzji z dnia [...] grudnia 1997r., nie stanowią interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania. Dopiero po wykazaniu przez Stowarzyszenie interesu społecznego, jako przesłanki wszczęcia postępowania organ mógłby podjąć czynności zmierzające do wyjaśnienia czy zarzuty Stowarzyszenia są zasadne. Stowarzyszenie takiej przesłanki nie wykazało, nie można przyjąć, że stanowią je ogólne stwierdzenia dotyczące tego, że celem Stowarzyszenia jest działalność publiczna na rzecz poprawy warunków życia społeczności w Dzielnicy Warszawa Bielany oraz jej prawidłowego rozwoju, w szczególności poprzez wykonywanie zadań w zakresie m.in. ochrony mienia publicznego, w tym nieruchomości gminnych lub Skarbu Państwa przekazywanych w użytkowanie wieczyste osobom trzecim oraz na § 6 statutu w którym określono, że Stowarzyszenie realizuje swoje cele m.in. poprzez inicjowanie i uczestnictwo w postępowaniach administracyjnych, przygotowawczych, sądowych i sądowo-administracyjnych. Czy też argument, że umową z dnia 14 lipca 1995r. Gmina Warszawa-Bielany wydzierżawiła Związkowi do 30 czerwca 2005 r., nieruchomość z przeznaczeniem na targowisko, to oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste Spółdzielni decyzją z [...] grudnia 1997r. narusza prawo i w interesie społecznym jest podważenie tej decyzji. Decyzja ta mogła naruszać interesy członków Związku ale nie jest to równoznaczne z przyjęciem, że za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny. Stowarzyszenie winno wykazać dlaczego wszczęcia postępowania wymaga interes społeczny w nawiązaniu do konkretnych okoliczności. Zwłaszcza, że co do zasady przekazanie gruntów pod zabudowę mieszkalną służy realizacji interesu społecznego, poprzez zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych i zapewnienie rozwoju lokalnego. Sąd I instancji uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 31 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 61a § 1 kpa, polegającym na przekroczeniu granic uznania administracyjnego i błędnym przyjęciu, iż wnioskodawca nie posiada interesu społecznego do wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 1997 roku, Podobnie niezasadnym jest zarzut naruszenia dyspozycji art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 kpa, poprzez nie wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na czym polega brak interesu społecznego wnioskodawcy w ramach niniejszego postępowania. Istotnie organy skupiły się na wykładni pojęcia interesu społecznego i przytoczeniu orzeczeń w tym temacie, tym nie mniej w sposób dostateczny odniosły się do braku wykazania interesu społecznego na tle konkretnego zdarzenia prawnego jakim była decyzja z [...] grudnia 1997 roku. Organy podkreślały bowiem, że samo opieranie się na statutowych celach nie jest wystarczające dla ustalenia czy za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiodło [...] z/s w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt. 1 pkt. c ppsa w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 kpa poprzez oddalenie skargi na postanowienie SKO w Warszawie z dnia [...] maja 2012 roku (sygn. akt: [...]) pomimo nie dopełnienia przez SKO w Warszawie obowiązku ustalenia czy Skarżącemu (Wnioskodawcy) przysługuje interes społeczny w żądaniu wszczęcia niniejszego postępowania oraz pomimo posiadania przez Skarżącego wzmiankowanego interesu społecznego, co winno skutkować uchyleniem przez WSA zaskarżonego postanowienia SKO w całości; - art. 145 § 1 pkt. 1 pkt. c ppsa w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa oraz art. 80 kpa przez oddalenie skargi Skarżącego (Wnioskodawcy) na postanowienie SKO w Warszawie z dnia [...] maja 2012 roku (sygn. akt: [...]) mimo niewyjaśnienia przez SKO w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na czym polega rzekomy brak interesu społecznego Wnioskodawcy w ramach niniejszego postępowania co winno skutkować uchyleniem przez WSA zaskarżonego postanowienia SKO w całości; - art. 141 § 4 ppsa przez nie wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, to jest na podstawie jakich przesłanek WSA w Warszawie doszedł do przekonania, że to Skarżący (Wnioskodawca) zobowiązany jest do wykazania interesu społecznego we wszczęciu postępowania oraz na podstawie jakich przesłanek przyjęto, że Wnioskodawca wzmiankowanego interesu społecznego nie wykazał. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; - o zasądzenie od SKO na rzecz skarżącego kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu rozwinięto zarzuty powołując się m. in. na orzecznictwo oraz poglądy doktryny. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o oddalenie skargi w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 31 § 1 k.p.a. "organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, bądź dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny". Spełnienie powyższych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji. Niespełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji odmówi organizacji realizacji uprawnienia z art. 31 § 1 k.p.a. Zauważyć przy tym należy, iż pojęcie "interesu społecznego" wymaga indywidualnej oceny w każdej sprawie. Samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji, nie jest wystarczające do przyjęcia, że interes społeczny w danej sprawie przemawia za podjęciem przez organ działań żądanych przez tę organizację. Ponadto przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 1397/10 oraz z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 897/08, z dnia 11 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 122/11, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy bowiem zauważyć, że przewidziana w art. 31 k.p.a. instytucja stanowi wyjątek od zasady udziału organizacji społecznej jako strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż nie wynika – jak w przypadku strony – z istnienia własnego interesu prawnego, ale ze skonkretyzowanego interesu społecznego (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1498/06, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy, nie było kwestionowane przez organ oraz przez Sąd I instancji, że żądanie przez [...] w Warszawie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 16 grudnia 1997 r. jest uzasadnione jego celami statutowymi. Natomiast przedmiotem sporu pozostawało to, czy za tym żądaniem organizacji przemawia interes społeczny. Zdaniem stowarzyszenia cele określone w § 5 i 6 statutu są wystarczające do wykazania interesu społecznego wyrażającego się w ścisłym związku między przytoczonymi celami a przedmiotem postępowania, a tym samym wydania pozytywnego rozstrzygnięcia. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić, bowiem jak już wyżej wskazano art. 31 § 1 k.p.a. wymaga wykazania dwóch przesłanek, które muszą wystąpić łącznie. Skarżący zaś uważa, że wykazanie ogólnego powiązania celów statutowych z przedmiotem postępowania jest wystarczające do przyjęcia, że zostały spełnione wymagania z art. 31 § 1 k.p.a. Zarówno organ, jak i Sąd I instancji prawidłowo nie podzieliły stanowiska skarżącego w tym zakresie. Nie jest bowiem dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania czy przemawia za tym interes społeczny (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 663/11, Lex nr 1217445). Podkreślić także należy, iż organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu powinna uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 122/11). Ponadto organizacja społeczna, żądając dopuszczenia do udziału w postępowaniu, winna dołożyć wszelkich starań, aby jej wniosek był merytorycznie określony z punktu widzenia nie tylko kryteriów określonych w art. 31 § 1 k.p.a., ale także z punktu widzenia przedmiotu żądania tak, aby organ decydujący o takim dopuszczeniu mógł oprzeć się na jednoznacznie wyrażonym zamiarze (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 218/11, Lex nr 1219093). Już choćby konieczność wykazania powyższych przesłanek wymaga od organizacji posiadania kwalifikacji merytorycznych związanych z przedmiotem postępowania. W niniejszej sprawie strona skarżąca przyjmuje, że decyzja z dnia 16 grudnia 1997 r. posiada wadę nieważności mimo, iż [...] w Warszawie w ogóle nie specjalizuje się w zagadnieniach prawnych. Zasadnicze jednakże znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miało to, że nie skonkretyzowało interesu społecznego w sprawie objętej żądaniem. Skarżący, wprawdzie powołał się na cele statutowe, jednakże nie zawarł wyjaśnień odnośnie interesu społecznego, który przemawiałby za wszczęciem z urzędu postępowania, uznając, za wystarczające cele statutowe. Nie można zaakceptować sytuacji, w której organizacja społeczna za pomocą jedynie ogólnikowych stwierdzeń stara się wykazać potrzebę wzięcia udziału w postępowaniu, przerzucając tym samym na organ administracji ciężar precyzyjnego ustalenia przesłanek zasadności tego żądania. Zatem to na organizacji społecznej spoczywa, na gruncie art. 31 k.p.a., ciężar wykazania istnienia przesłanek wskazujących na zasadność uczestnictwa. Jeśli więc organ administracji, dostrzegłszy brak precyzji we wniosku, wezwie wnioskodawcę do jego sprecyzowania, a we wniosku sprecyzowanym w dalszym ciągu brak jest określenia niezbędnych do kwalifikacji tego wniosku danych, nie można mówić o spełnieniu obowiązku spoczywającego na wnioskodawcy. Nie może stanowić wyjaśnienia istnienia interesu społecznego powoływanie się na znaczenie społeczne sprawy, która ma dotyczyć szerokiego kręgu (nieokreślonego bliżej), skoro interes organizacji ma być skonkretyzowany. W niniejszej sprawie, zarówno organ jak i Sąd prawidłowo uznały, iż [...] nie wykazało obiektywnego i konkretnego interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania. Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie znalazł natomiast podstaw do orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego, o co wnosił uczestnik postępowania w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania ze swoim udziałem w sprawie, a przepis szczególny nie przewiduje zwrotu tych kosztów uczestnikowi postępowania, który nie był ani skarżącym, ani skarżącym kasacyjnie.