I SA/Wa 2252/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Emilia Lewandowska Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (SKO) postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] września 2015 r., nr [...], którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...]. W uzasadnieniu SKO wskazało na następujące okoliczności sprawy. W dniu 18 listopada 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...]. Decyzją tą przekazano [...] Spółdzielni [...] (jednej z następców prawnych [...] Spółdzielni [...]) w użytkowanie wieczyste na 99 lat grunt o powierzchni [...] m2, stanowiący własność Gminy W., położony w W. w rejonie ulic [...], stanowiący działki ewidencyjne o numerach [...] w obrębie [...]. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] grudnia 1997 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., [...], odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...]. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zwróciło się Stowarzyszenie [...], kwestionując ustalenia poczynione przez SKO, zarzucając naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie, na czym polega brak interesu społecznego Stowarzyszenia oraz naruszenie art. 31 § 1 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że Stowarzyszenie nie posiada interesu społecznego uzasadniającego wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie SKO stwierdziło, że poza sporem jest, iż Stowarzyszenie nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem decyzji z [...] grudnia 1997 r. Zatem nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie może w charakterze strony żądać wszczęcia postępowania nadzorczego. Natomiast jako organizacja społeczna Stowarzyszenie może wystąpić o wszczęcie takiego postępowania i zbadanie prawidłowości decyzji z 16 grudnia 1997 r. w świetle art. 156 k.p.a., na podstawie art. 31 k.p.a. Stosownie do § 1 tego przepisu, "Organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny." Powyższy przepis ustanawia dwie przesłanki, które muszą zostać spełnione łącznie, aby żądanie wszczęcia postępowania, pochodzące od organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby, zakończyło się wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania. Pierwszą przesłanką jest uzasadnienie żądania celami statutowymi tej organizacji, drugą stanowi natomiast interes społeczny, przemawiający za wszczęciem postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości SKO, że cele statutowe Stowarzyszenia pod nazwą [...], a więc m. in. działalność publiczna na rzecz usuwania niesprawiedliwości społecznej i jawnego naruszania prawa przez organy władzy publicznej oraz działanie na rzecz przestrzegania zapisanych w aktach normatywnych (...) praw obywatelskich przez wszystkie organy władzy państwowej oraz samorządowej, przemawiają za wszczęciem wnioskowanego postępowania. W ocenie SKO Stowarzyszenie nie wykazało jednak, aby za wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. przemawiał interes społeczny. Stowarzyszenie pod nazwą "[...]", żądając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...], uzasadniało swoją legitymację procesową celami statutowymi i wskazywało na swoje osiągnięcia w związku z podejmowanymi działaniami na rzecz osób fizycznych i prawnych mającymi na celu usunięcie niesprawiedliwości społecznej i jawnego naruszania prawa przez organy władzy publicznej, zaznaczając, iż działania te są opisane na stronie internetowej Stowarzyszenia oraz w piśmie "[...]". Stowarzyszenie wskazało również, że jego członkami są osoby, które będąc dotkniętymi przez naruszenia prawa dokonane przez organy władzy państwowej, nabyły doświadczenie i stosowną wiedzę w zakresie prawa administracyjnego. Stowarzyszenie prowadzi także współpracę z podmiotami świadczącymi profesjonalną pomoc prawną. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, poza powtórzeniem powyższej argumentacji, podniesiono, że interes społeczny w ramach niniejszego postępowania przejawia się w ochronie przestrzegania porządku prawnego i gwarancji stosowania przepisów prawa zawartych w aktach normatywnych przez organy władzy państwowej i samorządy, w tym do reagowania w przypadkach zagrożenia porządku i bezpieczeństwa prawnego społeczności, wskazując jednocześnie, że porządek prawny w omawianym przypadku został naruszony przez wydanie decyzji Zarządu Gminy W. Odnosząc się do powyższych argumentów Stowarzyszenia SKO wyjaśniło, że obowiązek wykazania, iż udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony interesem społecznym spoczywa na tej organizacji. Zagadnienie to było przedmiotem licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których ukształtowało się stanowisko, że na gruncie art. 31 § 1 k.p.a., to organizacja społeczna, która żąda wzięcia udziału w postępowaniu, winna dołożyć wszelkich starań, aby jej wniosek był merytorycznie określony z punktu widzenia nie tylko kryteriów art. 31 § 1 k.p.a., ale także z punktu widzenia przedmiotu żądania tak, aby organ decydujący o takim żądaniu mógł oprzeć się na jednoznacznie wyrażonym zamiarze (wyroki: z dnia 23 września 2009 r., II OSK 1339/09; z dnia 11 kwietnia 2012 r., II OSK 122/11; z dnia 20 kwietnia 2012 r., II OSK 218/11; z dnia 13 maja 2014 r. II GSK 501/13). Przewidziana w art. 31 k.p.a. instytucja udziału organizacji społecznej stanowi wyjątek od zasady udziału podmiotów, które mają w tym interes prawny, tj. strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organizacja społeczna nie ma własnego interesu prawnego w postępowaniu, zatem swój udział winna uzasadnić skonkretyzowanym (nie jakimkolwiek) interesem społecznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2008 r., II OSK 1498/06). Z tych też przyczyn, w sprawach o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie ma miejsca na żaden automatyzm ani, jak chce tego Stowarzyszenie w kierowanych do SKO pismach procesowych, na jakiekolwiek domniemanie występowania interesu społecznego wynikającego z celów statutowych. Udział w postępowaniu podmiotów na prawach strony jest odejściem od klasycznej koncepcji postępowania administracyjnego, opierającej się na udziale dwóch podmiotów, które wchodzą ze sobą w relację materialnoprawną, czyli organu uprawnionego do autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego oraz strony, w stosunku do której praw i obowiązków konkretyzacja jest podejmowana (A. Gronkiewicz. Organizacja społeczna w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Warszawa 2012 r. str. 218). Pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowej, indywidualnej oceny w każdej sprawie. Samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji nie jest wystarczające do przyjęcia, że interes społeczny w danej sprawie przemawia za podjęciem przez organ działań żądanych przez tę organizację. Bezspornym pozostaje również to, iż udział organizacji społecznej nie może służyć wyłącznie partykularnym interesom samej organizacji społecznej, jak również prowadzić do naruszenia sfery prywatności stron postępowania. Z przyczyn powyżej wskazanych, organizacja społeczna winna wykazać za pomocą odpowiedniej argumentacji spełnienie przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a., zaś zadaniem organu administracyjnego jest jedynie obowiązek jej zweryfikowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2012 r., II OSK 536/10 oraz z dnia 14 kwietnia 2012 r., II OSK 122/11). Stowarzyszenie pod nazwą "[...]" interesu prawnego we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. w istocie upatruje wyłącznie w celach statutowych, m. in. w przeciwdziałaniu naruszania prawa przez organy władzy publicznej, w zestawieniu z wadliwością tej decyzji, jaką, w ocenie Stowarzyszenia, jest ona obaczona. Tymczasem decyzja ta została wydana w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych społeczności poprzez realizację inwestycji budowlanej na ten cel. Niewątpliwie realizacja tej inwestycji leży w interesie społecznym, trudno więc dopatrywać się istnienia interesu społecznego przemawiającego za utratą jej prawnego bytu. W ocenie SKO w interesie społecznym znajduje się przede wszystkim pewność i stabilność obrotu prawnego, zaś postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyłom od tej zasady. Wobec tego zarzuty Stowarzyszenia dotyczące nieprawidłowości, do jakich doszło przy wydaniu tej decyzji, nie mogą stanowić interesu społecznego, przemawiającego za wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Okoliczność ta przemawia za odmową wszczęcia postępowania, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Tym samym zaskarżone postanowienie SKO z [...] września 2015 r. jest zgodne z prawem, co uzasadniało utrzymanie go w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło Stowarzyszenie "[...]" w K. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1. art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, na czym polega rzekomy brak interesu społecznego Stowarzyszenia w ramach niniejszego postępowania; 2. art. 31 § 1 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. polegające na przekroczeniu granicy uznania administracyjnego i błędnym przyjęciu, iż skarżący nie posiada interesu społecznego do wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z [...] grudnia 1997 r., nr [...], pomimo iż interes społeczny skarżącego w ramach niniejszego postępowania przejawia się w ochronie przestrzegania porządku prawnego i gwarancji stosowania przepisów prawa zawartych w aktach normatywnych przez organy władzy państwowej i samorządy, w tym do reagowania w przypadkach zagrożenia porządku i bezpieczeństwa prawnego społeczności, na rzecz wszystkich obywateli RP, który to porządek prawny został naruszony poprzez wydanie sprzecznie z szeregiem przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości decyzji administracyjnej – decyzji Zarządu Gminy W. z [...] grudnia 1997 r., skutkiem czego było bezprawne przekazanie w użytkowanie wieczyste na 99 lat gruntu o powierzchni [...] m2 na rzecz [...] Spółdzielni [...] nieruchomości Gminy W. oznaczonej numerami ewidencyjnymi [...] w obrębie [...] w W. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, bądź dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu (w niniejszej sprawie mamy do czynienia z tym pierwszym przypadkiem), jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zatem organizacja społeczna może brać udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków "innej osoby", czyli strony (stron) tego postępowania; jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej; przemawia za tym interes społeczny. Spełnienie powyższych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji. Niespełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji odmówi organizacji realizacji uprawnienia z art. 31 § 1 k.p.a. Zauważyć przy tym należy, że pojęcie "interesu społecznego" wymaga indywidualnej oceny w każdej sprawie i nie można interesu społecznego utożsamiać – jak czyni to skarżące Stowarzyszenie – z celami statutowymi organizacji społecznej. Innymi słowy, istnienie merytorycznego powiązania przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej – jako pierwszego z warunków wszczęcia z urzędu postępowania (art. 31 § 2 k.p.a.), wobec zgłoszonego żądania organizacji społecznej – nie przesądza jeszcze, że za wszczęciem postępowania przemawia także interes społeczny. Tymczasem skarżące Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w K. powołując się na § 5 ust. 1, § 6, § 8 i § 10 statutu (te dwa ostatnie przepisy statutu celów działania Stowarzyszenia nie dotyczą) – gdzie mowa jest między innymi o tym, że celem Stowarzyszenia jest działalność publiczna na rzecz usuwania niesprawiedliwości społecznej i jawnego naruszania prawa przez organy władzy publicznej oraz działanie na rzecz przestrzegania zapisanych w aktach normatywnych praw obywatelskich przez wszystkie organy władzy państwowej oraz samorządowej oraz podejmowanie interwencji na rzecz obywateli i podmiotów prawnych poprzez udział w postępowaniach, w tym administracyjnych – uważa, że realizacja tych celów jest równoznaczna z realizacją interesu społecznego. Po pierwsze zauważyć więc należy, że przeciwdziałaniem "jawnego naruszania prawa przez organy władzy publicznej oraz działaniem na rzecz przestrzegania zapisanych w aktach normatywnych praw obywatelskich przez wszystkie organy władzy państwowej oraz samorządowej" zajmują się w Rzeczpospolitej Polskiej odpowiednio prokuratura oraz Rzecznik Praw Obywatelskich. Powstaje więc pytanie, czy działalność skarżącego Stowarzyszenia w obszarach zastrzeżonych w ustawach dla organów publicznych, leży w interesie społecznym. Na tak postawione pytanie Stowarzyszenie nie udziela jednak żadnej odpowiedzi, mimo, że "To na organizacji społecznej spoczywa, na gruncie art. 31 k.p.a., ciężar wykazania istnienia przesłanek wskazujących na zasadność uczestnictwa" (zob. wyrok NSA z 11.12.2014 r., I OSK 1016/13, LEX nr 1647902; w wyroku tym rozstrzygany był bardzo podobny problem). Po drugie – w nawiązaniu do powyższego zagadnienia – określone jak wyżej cele statutowe mogą powodować, że Stowarzyszenie mogłoby żądać wszczęcia w zasadzie każdego postępowania nadzorczego (w tym w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a.), wobec każdej decyzji, powołując się na to, że organy władzy publicznej naruszyły prawo. Organ administracji zaś, przed wszczęciem postępowania (lub odmową wszczęcia) musiałby oceniać, czy kwestionowana decyzja w rzeczywistości narusza prawo, aby ustalić uprawnienia Stowarzyszenia na gruncie art. 31 § 1 k.p.a. Czy więc taka działalność Stowarzyszenia, która de facto przyczynić mogłaby się do destabilizacji ukształtowanych ostatecznie stosunków administracyjnych leży w interesie społecznym? Na to ostatnie pytanie można udzielić odpowiedzi tylko w konkretnych okolicznościach danej sprawy. Słusznie bowiem SKO zauważa, że w interesie społecznym leży przede wszystkim pewność i stabilność obrotu prawnego, zaś postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyłom od tej zasady, zwłaszcza, jeśli miałby być dokonany na żądanie podmiotu, który nie ma w tym własnego interesu prawnego. Dodatkowo żądanie takie nie jest też zgłaszane przez podmiot publiczny, ustawowo umocowany do przestrzegania praworządności i ochrony praw obywatelskich. Dlatego też postępowanie nadzorcze w tym przypadku, kiedy mamy do czynienia z decyzją o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste na cele mieszkaniowe, która zrodziła w konsekwencji także prawa poszczególnych osób do gruntu, jako prawa związanego z lokalem – musiałoby zmierzać do realizacji dużo bardziej istotnego celu lub wartości konstytucyjnej, niż zapewnienie stabilizacji stosunków prawnych (art. 2 Konstytucji), a także ochrona praw, o których mowa w art. 64 ust. 1 Konstytucji i obowiązków państwa określonych w art. 75 ust. 1 Konstytucji. Wbrew temu także, co podniesiono w skardze, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...], odnosiło się do całej decyzji, a nie jej części dotyczącej nieruchomości niezabudowanych na cele mieszkaniowe. Dobitnie świadczy o tym treść wniosku z dnia 8 listopada 2013 r. i argumentacja podana w uzasadnieniu wniosku. "Należy zatem ostatecznie uznać, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyważenie w konkretnym wypadku wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej" (zob. A. Wróbel, Komentarz do art. 31 k.p.a., uw. 6, LEX/el 2016). Nawet zatem wtedy, kiedy udział organizacji społecznej jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać jej żądanie za niezasadne ze względu na interes społeczny. Ponieważ skarżące Stowarzyszenie takiego obiektywnego i konkretnego interesu społecznego, przemawiającego za wszczęciem postępowania nie wykazało, a wbrew uzasadnieniu zarzutów naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., obowiązek ten spoczywał na skarżącym Stowarzyszeniu, brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Mając to na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd orzekł jak w wyroku.