I OSK 2368/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Monika Nowicka, Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 221/12 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Po 221/12, oddalił skargę T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Przedstawiając w uzasadnieniu tegoż orzeczenia stan faktyczny sprawy Sąd ten wskazał, iż Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "[...]" w Poznaniu decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. zatwierdził podział nieruchomości zapisanej w księgach wieczystych Sądu Rejonowego w Poznaniu pod nr [...], należącej do skarżącej, a położonej w Poznaniu przy ul. [...], jako działka nr [...], na działki o numerach [...]. Następnie organ ten, decyzją z [...] listopada 2011 r., na podstawie art. 98a ust. 1 i ust. 1a, art. 146 ust. 1a, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.), nadto uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 20 kwietnia 2004 r., nr XLII/444/IV/2004, w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, ustalił opłatę adiacencką w kwocie 5.249,70 zł. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że spełnione zostały przesłanki do podjęcia takiej decyzji, zaś co do zastrzeżeń strony, iż opłatę ustalono na podstawie nieobowiązującej uchwały, podał, iż w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego uchwały podjęte na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zachowały swą moc obowiązującą, mimo stwierdzenia niekonstytucyjności tego przepisu, o ile są zgodne z delegacją zawartą w art. 98a ust. 1 tej ustawy. Tak się stało w tej sprawie. Jak dalej stwierdził organ opłatę ustalono w oparciu o operat rzeczoznawcy, który uznał za wiarygodny, tym bardziej, że strona go nie kwestionowała. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła T. K., domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu odwołania powołała te same zarzuty, które zaprezentowała przed organem I instancji, akcentując oparcie decyzji na nieobowiązującej uchwale, gdyż w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. rada gminy utraciła upoważnienie do jej wydania w postaci delegacji zawartej w art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Poza tym zwróciła uwagę na wydanie decyzji przez Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego, podczas gdy organem właściwym był Prezydent Poznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu zaskarżoną następnie do Sądu decyzją utrzymało ją w mocy. W jej uzasadnieniu opisano przebieg postępowania i wskazano na istotne ustalenia faktyczne oraz podstawę prawną decyzji ustalającej opłatę. W ocenie Kolegium, organ I instancji rozstrzygając przedmiotową sprawę prawidłowo zastosował przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 20 kwietnia 2004 r., nr XLII/444/IV/2004r., a operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i zasadami. Nadto decyzja została wydana przez właściwy podmiot, gdyż na mocy uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 22 czerwca 2004 r., nr XLVII/514/IV/2004, ustalenie tego rodzaju opłat należy do zadań wspomnianego Zarządu, a decyzje wydaje jego Dyrektor. W zakresie obowiązywania uchwały ustalającej stawkę procentową wzrostu wartości, organ odwoławczy zważył, iż orzecznictwo sądowoadministracyjne jednolicie opowiada się za przyjęciem obowiązywania dotychczasowych uchwał w tej materii podjętych na podstawie wyeliminowanego z obrotu prawnego przepisu art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bo treść delegacji ustawowej w stanie niezmienionym została przeniesiona do art. 98a ust. 1 tej ustawy. Zatem nie znaleziono podstaw do uwzględnienia odwołania. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie ostateczne do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła T. K., która domagała się uchylenia obu decyzji. Zarzuciła im naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej i przez podmiot nieupoważniony, oraz uchybienie przepisowi art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez zastosowanie nieobowiązującej uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 20 kwietnia 2004 r. Zarzuty umotywowała dotychczasowymi twierdzeniami i wywodami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podzielił pogląd organów orzekających o spełnieniu przesłanek do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w wyniku dokonania jej podziału. Jak wskazał Sąd ten w motywach tego orzeczenia podział nieruchomości skarżącej ostateczną decyzją był bezsporny, a wartość nieruchomości została ustalona poprawnie w oparciu o opinię rzeczoznawcy, wreszcie decyzję ustalającą opłatę adiacencką wydano w ustawowym terminie. Zgodził się również z wywodami, wedle których przyjęto prawidłową stawkę procentową, na podstawie obowiązującej uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 20 kwietnia 2004 r. W jego ocenie jej podjęcie, z powołaniem się na delegację wynikającą z przepisu art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mimo uchylenia tego przepisu, nie przekreśla jej mocy. Miał Sąd bowiem na uwadze, że uchwała ta jest obowiązującym prawem miejscowym, dla bytu prawnego którego nie ma znaczenia uchylenie wspomnianego przepisu, jakie nastąpiło ustawą nowelizacyjną z dnia 28 listopada 2003 r. Zmiana taka nie wywołuje bowiem automatycznie skutku w postaci utraty mocy obowiązującej podjętych na podstawie tego przepisu uchwał. Tym bardziej, gdy zważyć, że nowela ta wprowadziła przepis art. 98a ust. 1 zawierający tę samą kompetencję dla organu gminy. Stanowisko to poparł Sąd I instancji przytoczonymi orzeczeniami sądów administracyjnych. Wreszcie zważył, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. SK 19/06, nie ma znaczenia dla sprawy, bo nie dotyczy przepisu art. 98a ust. 1 cytowanej ustawy. Zdaniem tego Sądu decyzja w pierwszej instancji została podjęta zgodnie z prawem, na podstawie upoważnienia udzielonego przez właściwą radę gminy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 98a ust. 1 i ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że w dacie wydawania decyzji obowiązywała uchwała Rady Miasta Poznania z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a., oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej eksponowano zarzut, wedle którego wspomniana uchwała utraciła swą moc, a to wobec uchylenia stanowiącego dlań przepis delegacyjny art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a wcześniej uznania go za niekonstytucyjny. Rada Miasta Poznania nie wydała innej uchwały w tej materii, zwłaszcza na podstawie obowiązującego przepisu art. 98a ust. 1 tej ustawy. Wywodzono zatem, jako skutek uchylenia przepisu delegacyjnego, utratę mocy aktu wykonawczego, a w konsekwencji brak podstaw prawnych do wydania decyzji zapadłych w sprawie. Podniesiono także wadliwość polegającą na podjęciu spornej uchwały na podstawie art. 98 ust. 4 przywołanej ustawy, a więc przepisu, który dotyczył wyłącznie podziału nieruchomości w celu wydzielenia gruntu pod drogi publiczne. W ocenie autora skargi kasacyjnej danina publiczna, jaką jest opłata adiacencka, nie może być ustalana w takim wątpliwym co najmniej stanie prawnym. Zajęte stanowisko umotywował przykładami z piśmiennictwa i orzecznictwa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, nie zgadzając się z podniesionymi w niej argumentami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Na wstępie trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są nietrafne. Przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę na niefortunną ich konstrukcję, bo zostały one skierowane przeciwko zastosowaniu przepisu art. 98a ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, choć analiza ich istoty wskazuje bardziej na negowanie poprawności wykładni tego przepisu. Nadto zaczepiono ów przepis nie podważając samej uchwały z dnia 20 kwietnia 2004 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozumowanie autora tej skargi, wedle którego usunięcie z obrotu prawnego przepisu stanowiącego podstawę do wydania danego aktu (tu delegacji ustawowej do wydania przepisu prawa miejscowego) skutkuje automatycznym uchyleniem, pozbawieniem mocy obowiązującej, takiego aktu czy przepisu, jest wadliwe. W zasadzie zarówno w doktrynie, jak i judykaturze ten pogląd jest lansowany, ale w zakresie całkowitego i skutecznego usunięcia z obrotu przepisu delegacyjnego, bo wówczas przyjmuje się (choć niejednolicie), że – przy braku przepisów szczególnych – przepis czy akt wykonawczy traci swą podstawę wydania, istnienia, więc traci byt. Trzeba też w tym miejscu wskazać na stanowisko, które uznaje zastrzeżenia dotyczące konstytucyjności danego przepisu również w odniesieniu do innego – podobnego, który nawet nie był przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego. Nie mają one tu jednak zastosowania. Kwestionowana w niniejszej sprawie uchwała Rady Miasta Poznania z dnia 20 kwietnia 2004 r. została podjęta na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który obowiązywał do dnia 21 września 2004 r. (p. art. 1 pkt 61 i art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), a który upoważniał do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, jak też do ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Nota bene każdej nieruchomości, a nie tylko drogowej, choć przepis ten znajduje się w jednostce redakcyjnej poświęconej temu tylko podziałowi. Wszak literalne jego odczytanie nie daje powodów dla konkluzji wyprowadzonej przez skarżącą kasacyjnie zawężającej jego działanie tylko do nieruchomości wydzielonych pod drogi. Jednakowoż tą samą ustawą (art. 1 pkt 62) wprowadzono przepisy art. 98a i art. 98b. Pierwszy z tych przepisów zawiera w zasadzie delegację tej samej treści co art. 98 ust. 4. W tym zakresie nie ma sporu. Na tej kanwie orzecznictwo sformułowało pogląd, wedle którego ta operacja legislacyjna nie skutkuje "odpadnięciem" podstawy prawnej upoważniającej właściwy organ do ustalenia stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 738/09, z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1341/10, z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 171/10, z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1058/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 480/10, publ. W Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Pogląd ten zasadza się na tożsamości regulacji i jedności czasowej (brak przerwania obowiązywania delegacji), z których nie wynika utrata mocy obowiązującej uchwał wydanych na podstawie przywołanego przepisu. Obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego to stanowisko w pełni podziela i odwołuje się do zaprezentowanej w uzasadnieniach przytoczonych wyroków argumentacji. Nie znajduje jednocześnie powodów dla odstąpienia od utrwalonej linii orzecznictwa. Trzeba też dodać, że omawiana uchwała nie została jako akt prawa miejscowego zakwestionowana we właściwym trybie nadzorczym ani sądowym. Wreszcie należy podkreślić, iż dla oceny możliwości zastosowania zakwestionowanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem i wspomnianej uchwały, nie ma znaczenia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt SK 19/06, bowiem dotyczył on przepisu art. 98 ust. 4 tej ustawy, a jego niekonstytucyjności upatrywał w naruszeniu zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. W jego ocenie stwarzał niepewność co do samego nałożenia opłaty oraz jej wysokości, obywatele nie wiedzieli czy rada gminy podejmie stosowną uchwałę, jakie stawki ustali, czy zarząd ustali opłatę, według jakich stawek, nadto przewidywał zbyt długi okres niepewności wynikający z terminu ustalenia opłat. Te okoliczności zostały w znacznej mierze, a przynajmniej w stosownym dla niniejszej sprawy zakresie, wyeliminowane przez ustawodawcę. Głównie nastąpiło to w drodze zmian wprowadzonych ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218). Zatem zarzuty w tej materii dotyczące poprzedniej regulacji nie mają wpływu na wynik sprawy, zaś odnoszące się do nowego stanu prawnego są nieuzasadnione. W tym miejscu godzi się wskazać, że opisaną ostatnio ustawą dodano przepis art. 98a ust. 1a, który zakwestionowano w rozpoznawanej skardze kasacyjnej. Jednakowoż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie został on naruszony, gdyż ustalenie opłaty nastąpiło w sytuacji, w której w dniu ostateczności decyzji o dokonaniu podziału nieruchomości sporna uchwała (i określona w niej stawka) obowiązywała, co wynika z przytoczonych rozważań. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. ----------------------- 6