I OSK 2403/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 539/16 odrzucającego skargę M. K. na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie skargi na działalność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 539/16 odrzucił skargę M. K. na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie działalności Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 11 stycznia 2016 r. do Wojewody Pomorskiego wpłynęła skarga M. K. na Dyrektora MOPS w T. Skarga ta zgodnie z właściwością, na podstawie art. 232 § 2 K.p.a. została przekazana do rozpoznania Radzie Miejskiej w T., która uchwałą z [...] lutego 2016 r., nr [...] uznała ją za nieuzasadnioną. W podstawie prawnej uchwały powołano przepis art. 229 pkt 3 K.p.a. Pismem z dnia 11 kwietnia 2016 r. M. K. wniósł skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonym postanowieniem odrzucił skargę wskazując, że uchwała pozostaje poza zakresem kognicji sądu administracyjnego wskazanym w art. 3 § 1 – 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), została bowiem wydana przez organ w ramach przewidzianego w Dziale VIII K.p.a. postępowania w sprawie skarg i wniosków. Rozstrzygnięcia dotyczące rozpoznania takich skarg nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W skardze kasacyjnej M. K., reprezentowany przez adwokata z urzędu, zaskarżył postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, jako że koszty te nie zostały uiszczone w całości, ani w części. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania: art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz.446 – dalej "u.s.g."), poprzez odrzucenie skargi pomimo istnienia obowiązku rozpoznania sprawy merytorycznie i uchylenie się przez Sąd od wykonania obowiązku kontroli w sprawie, w której przepisy ustaw szczególnych nakładają na Sąd taki obowiązek oraz bezzasadne uznanie, iż przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w T. nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 2 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w związku z przyjęciem błędnej wykładni art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. naruszającej konstytucyjne prawo do sądu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W ocenie skarżącego, to właśnie do właściwości sądu administracyjnego należy ocena, czy Rada Miejska w T. prawidłowo wywiązała się ze swoich obowiązków w zakresie rozpoznania skargi obywatela. Uchwała bowiem, jako akt prawa miejscowego, podlega kognicji sądu administracyjnego – zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Pismem z dnia 22 sierpnia 2016 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej, które nie okazały się skuteczne. Naczelny Sąd Administracyjny zastosował w sprawie art. 182 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Przepis ten stanowi podstawę do objęcia kontrolą legalności przez sąd administracyjny aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Nie budzi wątpliwości, że uchwała podjęta na podstawie przepisów Działu VIII K.p.a. nie jest aktem prawa miejscowego. Teza przeciwna postawiona w skardze kasacyjnej pozbawiona jest uzasadnienia, nie jest zatem jasne, na jakie podstawie strona skarżąca kwalifikuje uchwałę podjętą w wyniku rozpoznania skargi powszechnej jako akt prawa miejscowego, czyli akt normatywny o mocy powszechnie obowiązującej na obszarze właściwości organu, który go podjął. Przedmiotem skargi z art. 227 K.p.a. są zarzuty co do prawidłowości działania danego organu lub podmiotu wykonującego funkcje publiczne. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, który należy traktować jako element wiedzy o stanie obowiązującego prawa, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego, niezależnie od formy rozpatrzenia skargi, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ rozpoznający skargę powszechną (której wniesienie nie jest uzależnione od istnienia po stronie wnoszącego interesu prawnego) nie mają charakteru aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. W postępowaniu skargowym nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, nie kończy się ono zatem wydaniem decyzji. Stosownie do art. 237 § 3 K.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się wnoszącego skargę. Skarga wniesiona w trybie działu VIII K.p.a. uruchamia jednoinstancyjne postępowanie uproszczone, które kończy się czynnością materialno-techniczną poprzez zawiadomienie o sposobie rozpoznania skargi przez organ do tego właściwy. Gdy organem tym jest organ kolegialny, czynność taka przybrać może formę uchwały takiego organu. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego podjęta na podstawie art. 227 K.p.a. jest taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak czynności innych organów wymienionych w art. 229 K.p.a, którym uchwała nie jest przypisana jako prawna forma działania. Uznanie zatem, że w sytuacji, gdy załatwienie skargi, o jakiej mowa w art. 227 K.p.a. nastąpiło w formie uchwały, otwiera drogę do zaskarżenia takiej uchwały do sądu administracyjnego, powodowałoby nieuzasadnioną nierówność podmiotów, bowiem podmiotom, których skargi powszechne nie były rozpoznawana w formie uchwały, skarga do sądu nie przysługiwałaby (por. postanowienie NSA z 12 sierpnia 2012 r., sygn. I OSK 1870/14). Nie doszło w sprawie również do naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Uchwała podejmowana w stosunku do skargi wnoszonej na podstawie art. 227 K.p.a. nie odnosi się działania organu administracji w sferze publicznoprawnej, nie ingeruje w sposób władczy w zakres jakiegokolwiek interesu prawnego na mocy imperium przysługującego władzy administracyjnej. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że skoro w rozpoznawanej sprawie zastosowanie miały przepisy Działu VIII K.p.a. dotyczące skarg i wniosków, to wniesienie skargi na czynność stanowiącą rozpoznanie skargi nie jest dopuszczalne, a skarga podlega odrzuceniu. Sąd I instancji nie naruszył art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Nie doszło także do naruszenia prawa do sądu, przysługuje ono bowiem w granicach wyznaczonych ustawą podmiotom, w stosunku do których wydane zostały władcze rozstrzygnięcia organów administracji, podjęte czynności lub akty ingerujące w ich sytuację prawną. Takich cech nie nosi rozpoznanie skargi w trybie Działu VIII K.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym art. 258-261 p.p.s.a.