I OSK 1870/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 3249/13 o odrzuceniu skargi T.Z. na uchwałę Rady Dzielnicy [..] Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 5 listopada 2013 r., nr [..] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działanie Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 3249/13 odrzucił skargę T.Z. na uchwałę Rady Dzielnicy [..] Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 5 listopada 2013 r., nr [..] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działanie Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, iż skarga T.Z. na działanie Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [..] m.st. Warszawy została wniesiona w trybie tzw. postępowania skargowego, regulowanego przepisami działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej K.p.a. Zgodnie z art. 227 K.p.a., przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Sąd I instancji zauważył, iż postępowanie skargowe w rozumieniu przepisów K.p.a jest jednoinstancyjne i nie ma w nim miejsca na środki zaskarżenia. Jeśli jednak obywatel jest niezadowolony ze sposobu załatwienia sprawy przez organ, może złożyć skargę na działalność tego właśnie organu, ale nie skargę sądowoadministracyjną. W myśl art. 229 pkt 3 K.p.a. jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, w sprawie, której przedmiotem skargi są zadania lub działalność wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw zleconych w ramach zadań z zakresu administracji rządowej, organem właściwym jest rada gminy. Zdaniem Sądu, skoro zatem do rozpatrzenia skargi powszechnej na działalność Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [..] m.st. Warszawy w przedmiocie wykonywania działalności należącej do zadań własnych gminy, właściwa jest Rada Dzielnicy [..] m.st. Warszawy i jest to postępowanie jednoinstancyjne, nie służy na nie zatem dalsza skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Następnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż ten pogląd jest zbieżny z aktualnym orzecznictwem, zgodnie z którym, w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 395/06, dostępne System Informacji Prawnej LEX nr 362475; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 586/07; postanowienie WSA w Warszawie z 24 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 948/06, dostępne System Informacji Prawnej LEX nr 295005; postanowienie WSA w Opolu z 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Op 535/13, dostępne cbois.nsa.gov.pl; postanowienie WSA w Poznaniu z 25 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 631/13; dostępne cbois.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, poglądu tego w żaden sposób nie zmienia fakt, że zaskarżona czynność przybrała formę uchwały - wynika to bowiem tylko i wyłącznie z faktu, że uchwała jest właściwą formą dla działania organu kolegialnego, jakim jest rada gminy (miasta). Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że uchwały podjęte w wyniku rozpoznawania skargi wniesionej w trybie działu VIII Kpa są faktycznie czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi. Na czynność informującą o sposobie załatwienia skarga do sądu administracyjnego nie służy. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że uchwała podjęta w trybie postępowania skargowego regulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego nie może być w żadnym wypadku kwalifikowana jako akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) i art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł T.Z., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając je w całości zarzucił naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj: 1) art. 141 § 4 w zw. z art. 166 P.p.s.a. przez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności niewyjaśnienie, z jakich powodów uchwała podjęta w trybie skargowym uregulowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego nie mogła zostać zakwalifikowana jako akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 usg; 2) art. 3 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 101 usg w zw. z art. 227 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona uchwała podjęta w trybie postępowania skargowego regulowanego przepisami Działu VIII K.p.a. nie może podlegać zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 usg, w sytuacji gdy Kodeks postępowania administracyjnego (art. 2 K.p.a.) normuje dodatkowo postępowanie w sprawach skarg i wniosków m. in. przed organami samorządu terytorialnego, co oznacza, że uchwała Rady Dzielnicy [..] m. st. Warszawy jako organu właściwego do rozpatrzenia skargi na postępowanie Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej (art. 227 w zw. z art. 229 pkt 3 K.p.a.), jest podejmowana w sprawie z zakresu administracji publicznej, a jako taka podlega zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 usg; 3) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi, pomimo istnienia podstaw do jej przyjęcia i rozpoznania na podstawie art. 101 ust. 1 usg. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz przyznanie pełnomocnikowi skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd I instancji oparł zaskarżone postanowienie na błędnej podstawie prawnej. Skoro bowiem uznał, iż skarga wniesiona przez T.Z. stanowi skargę w rozumieniu art. 227 K.p.a. nie podlegającą kognicji sądów administracyjnych winien odrzucić ją na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., a nie w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Ponadto zwrócić należy uwagę, że podanie błędnej podstawy prawnej nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy i tym samym stanowić podstawę uchylenia. Skargę kasacyjną należało oddalić, pomimo że Sąd I instancji podał częściowo błędną podstawę rozstrzygnięcia, to samo jednak rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie odpowiada prawu. Bezsporne w niniejszej sprawie jest, iż przedmiotowa uchwała wyraża stanowisko Rady Dzielnicy [..] Miasta Stołecznego Warszawy rozpatrującej tzw. skargę powszechną T.Z. wniesioną w trybie Działu VIII K.p.a. na działalność Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej. Stosownie do treści art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim wymienione. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Zaskarżone postanowienie nie narusza art. 3 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 101 usg i w zw. z art. 227 K.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII kpa, nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym, skarga złożona do Sądu I instancji winna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego. W postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII kpa nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 237 § 3 K.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 K.p.a. Poglądy te, aczkolwiek sformułowane pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.), zachowują także aktualność w obecnie obowiązującym stanie prawnym (postanowienie NSA z: 16.5.2007 r., II OSK 533/07; 8.5.2009 r., II OSK 689/09, cbosa). Art. 227 K.p.a. definiuje przedmiot skargi, którym są zarzuty co do prawidłowości działania danego organu lub podmiotu wykonującego funkcje publiczne (M. Jaśkowska, Komentarz do art. 227 kpa - LEX). Ustawodawca nie ograniczył przedmiotu skargi. Osoba wnosząca skargę winna wskazać jedynie przedmiot swego niezadowolenia i podmiot, którego jej zdaniem błędne lub nieprawidłowe działania są powodem złożenia skargi. Jak zauważono, katalog naruszeń określony w art. 227 kpa nie jest zamknięty, bowiem określenie "w szczególności" oznacza, że katalog ten ma charakter przykładowy. Przedmiotem skargi mogą być więc również inne okoliczności, z których wynika niezadowolenie z działania lub zaniechania organu (A. Matan, Komentarz do art. 227 kpa - LEX). Uznać należało, że pismo skierowane do organu, wskazujące na niezadowolenie osoby która je składa, jest skargą w rozumieniu Działu VIII kpa. Uchwała podjęta przez radę gminy (miasta) w trybie postępowania skargowego regulowanego przepisami K.p.a. nie może być w żadnym wypadku kwalifikowana jako akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 usg. Skarga wniesiona w trybie Działu VIII K.p.a., uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne uproszczone, które kończy się nie decyzją administracyjną w sposób władczy kształtującą sytuację prawną adresata, lecz czynnością materialno-techniczną, tj. zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy. Wprawdzie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został odosobniony pogląd, że uchwała rady gminy jako organu właściwego do oceny kwestionowanego postępowania organu wykonawczego gminy (art. 229 pkt 3 K.p.a.) jest podejmowana w sprawie z zakresu administracji publicznej i podlega zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2002 r. sygn. akt II SA 2481/01, publ. LEX nr 81766), ale Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę nie podziela tego stanowiska. Podkreślenia wymaga bowiem, iż organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują co prawda uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 K.p.a. (a z taką uchwałą mamy do czynienia w niniejszej sprawie) są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 K.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako prawna forma działania. Uznanie zatem, że w sytuacji, gdy załatwienie skargi, o której mówi art. 227 K.p.a., nastąpiło w formie uchwały, na którą służy skarga do sądu administracyjnego, powodowałoby niczym nieuzasadnioną nierówność prawną podmiotów, bowiem tym podmiotom, których skarga nie została załatwiona w formie uchwały, skarga do sądu na czynność informującą o sposobie załatwienia skargi nie służyłaby (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt l SA 2668/00, publ. LEX nr 54426, oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 803/09 oraz z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1064/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia należycie spełnia również wymogi art. 141 § 4 w zw. z art. 166 P.p.s.a. Wobec powyższego należało uznać, że na uchwałę Rady Dzielnicy [..] Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 5 listopada 2013 r., nr [..] nie przysługiwała skarga do sądu administracyjnego, zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, prawidłowo odrzucił skargę T.Z.. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Wobec faktu, że przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami, natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a., a zatem o kosztach zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym orzeknie Sąd I instancji, na podstawie odrębnego wniosku i oświadczenia, które pełnomocnik z urzędu winien skierować do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.