I OSK 2415/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1821/11 o odrzuceniu skargi M. M. na działanie Ministra Sprawiedliwości postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1821/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M. M. na działanie Ministra Sprawiedliwości. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 9 maja 2011 r. adresowanym do Ministra Sprawiedliwości skarżący zakwestionował prawidłowość postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Olsztynie, a w szczególności fakt naliczenia i ściągnięcia od niego kwoty 295,73 zł tytułem kosztów postępowania egzekucyjnego. Pismo skarżącego z dnia 9 maja 2011 r. zostało potraktowane przez organ jako skarga administracyjna i rozpatrzone w trybie przepisów działu VIII k.p.a. Pismo to zostało przesłane zgodnie z właściwością Prezesowi Sądu Okręgowego w Olsztynie, o czym poinformowano skarżącego w dniu 16 maja 2011 r. Wiceprezes Sądu Okręgowego w Olsztynie udzielił skarżącemu odpowiedzi w dniu 30 maja 2011 r. Skarżący pismem z dnia 7 czerwca 2011 r. zwrócił się do Ministra Sprawiedliwości o ponowne rozpatrzenie wniosku z dnia 9 maja 2011 r. W dniu 15 czerwca 2011 r. organ udzielił skarżącemu odpowiedzi podkreślając, że Minister Sprawiedliwości nie posiada kompetencji do zmiany lub uchylania czynności egzekucyjnych. Poinformowano skarżącego, iż prawidłowość czynności komornika podlega ocenie właściwego sądu rejonowego, przy którym działa, stosownie do art. 767 k.p.c. (skarga na czynności komornika). Skarżący ponowił żądanie wypłacenia mu kwoty 295,73 zł wraz z odsetkami w piśmie z dnia 24 czerwca 2011 r. W odpowiedzi z dnia 14 lipca 2011 r. Wydział Skarg i Wniosków Biura Ministra podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia 15 czerwca 2011 r. Pismem z dnia 25 lipca 2011 r. M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na działanie Ministra Sprawiedliwości, dotyczące odmowy wykonania wniosku z dnia 9 maja 2011 r. w sprawie zwrotu przez Skarb Państwa kwoty 295,73 zł wraz z odsetkami, pobranej w postępowaniu egzekucyjnym. Skarżący zarzucił, że postępowanie egzekucyjne było prowadzone niewłaściwie, bez nadzoru sądowego nad komornikiem. Stwierdził, iż Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy publicznych przy wykonywaniu powierzonych im czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając powyższą skargę podniósł, że została nią objęta czynność organu, dotycząca sposobu załatwienia skargi wniesionej w trybie art. 227 k.p.a. W taki sposób należy bowiem potraktować pismo skarżącego z dnia 9 maja 2011 r., jak również kolejne pisma skarżącego z dnia 7 czerwca 2011 r. oraz z dnia 24 czerwca 2011 r. adresowane do Ministra Sprawiedliwości. Sąd I instancji podkreślił, że stosownie do art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W orzecznictwie sądowym panuje ugruntowany pogląd, iż powyższy tryb "ogólnoskargowy" jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną, a mianowicie zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi. Na takie zawiadomienie nie służy skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono bowiem innym niż decyzje i postanowienia aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.". W odniesieniu do zarzutów podniesionych w skardze WSA wyjaśnił, że Minister Sprawiedliwości sprawuje zwierzchni nadzór nad komornikami, zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2006 r. Nr 167, poz. 1191 ze zm.), jednak nadzór ten nie może wkraczać w działania podlegające nadzorowi sądu. Jak wynika z art. 3 ust. 2 cytowanej ustawy, Minister Sprawiedliwości sprawuje nad działalnością organów egzekucyjnych jedynie nadzór administracyjny, sprowadzający się m.in. do badania szybkości i sprawności postępowania egzekucyjnego. Poza zakresem nadzoru Ministra Sprawiedliwości pozostają natomiast podejmowane przez komorników i sądy czynności egzekucyjne, uregulowane przepisami Kodeksu postępowania cywilnego. Prawidłowość czynności egzekucyjnych może być badana i weryfikowana wyłącznie w trybie nadzoru judykacyjnego. Tylko sąd jest bowiem władny uchylić lub zmienić czynności egzekucyjne sądów i komorników. Prawidłowość czynności komornika może podlegać ocenie właściwego sądu rejonowego, przy którym on działa, stosownie do art. 767 k.p.c., w wyniku skargi na czynności komornika. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł M. M., domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i zwrotu bezprawnie pobranej kwoty przez funkcjonariusza publicznego bądź uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.; 2) naruszenie art. 5 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, co w korespondencji do art. 58 § 1 k.c. dodatkowo wzmacnia nieważność skarżonej czynności prawnej; 3) wadliwą ocenę dowodów przedstawionych w sprawie. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że złożony w dniu 9 maja 2011 r. wniosek ani z okoliczności, ani z treści nie może być traktowany jako forma skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. Ponadto w jego ocenie wadliwa działalność sędziów umożliwiła Komornikowi Sądowemu przywłaszczenie nienależnej mu kwoty w wysokości 295,73 zł oraz uniemożliwiła stronie obrony swoich praw. Tylko postępowanie przed sądem administracyjnym nadzorującym działalność organów administracji państwowej stwarza możliwość obrony praw w zakresie odzyskania ze Skarbu Państwa poniesionej szkody w wyniku wadliwego wykonywania swoich czynności przez wymienionych funkcjonariuszy. Organ nie kwestionował prawnych podstaw żądań ale i nie podjął skutecznych środków aby zrekompensować szkodę i usunąć stwierdzone naruszenie prawa, w celu sprostania wymogom art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 83 Konstytucji RP. Zaskarżone postanowienie oparto także na orzeczeniach z lat 1998 i 1999 r., które nie są źródłami prawa i wydawane były przed wprowadzeniem ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W piśmie z dnia 13 grudnia 2011 r. wnoszący skargę kasacyjną wniósł ponadto o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, podzielając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie koniecznym jest podkreślenie, iż skarga kasacyjna jest środkiem prawnym dalece sformalizowanym. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Skarżący formułując zarzuty kasacyjne powołał się na treść art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., który odnosi się do nieważności postępowania. Zarzutu tego jednak skarżący nie uzasadnił. Tymczasem podejmując z urzędu kontrolę zaskarżonego wyroku pod kątem zaistnienia okoliczności prowadzących do nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie doszukał się żadnej z podstaw wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie zachodziły przesłanki, o których mowa w § 2 pkt 5 powołanego artykułu. Przypadek nieważności postępowania, o jakim mowa w tym przepisie zachodzi w sytuacji, gdy strona jest pozbawiona możności obrony swych praw, to jest gdy wskutek uchybień procesowych nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała dlatego zarzut ten jest chybiony. Odnosząc się do pozostałych kwestii zawartych w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, że zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim wymienione. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym, skarga złożona do Sądu I instancji powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego. Podkreślić należy, iż w postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII k.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Poglądy te, aczkolwiek sformułowane pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), zachowują także aktualność w obecnie obowiązującym stanie prawnym (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 533/07 czy też z dnia 8 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 689/09). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega wątpliwości, że pismo M. M. z dnia 9 maja 2011 r. jest skargą w rozumieniu art. 227 k.p.a. Prawidłowo zatem zostało ono rozpoznane przez Ministra Sprawiedliwości w trybie postępowania w sprawach skarg i wniosków, unormowanym w dziale VIII k.p.a. O tym, czy pismo jest skargą, czy wnioskiem, decyduje jego treść, a nie forma zewnętrzna (art. 222 k.p.a.). Przedmiot skargi nie został ściśle zdefiniowany w przepisach k.p.a. Przepis art. 227 zawiera przykładowe wyliczenie okoliczności, które mogą być przedmiotem skargi. Są nimi "zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw". Uregulowanie to należy rozpatrywać w kontekście art. 221 § 1 i 2 k.p.a., który określa krąg ich adresatów. Pozwala to na postawienie tezy, że przedmiot skargi został ujęty bardzo szeroko. Przedmiotem skargi może być zatem każda negatywna ocena działalności podmiotu powołanego do wykonywania zadań państwa lub innego podmiotu, np. organizacji społecznej, któremu zlecono zadania z zakresu administracji publicznej oraz ich pracowników i funkcjonariuszy. Taką właśnie treść ma pismo M. M. z dnia 9 maja 2011 r. skierowane do Ministra Sprawiedliwości. Jego przedmiotem jest negatywna ocena działalności Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Olsztynie i związane z tym żądanie "spowodowania zwrotu kwoty 295,73 zł wraz z odsetkami pobranej z tytułu kosztów egzekucyjnych i innych opłat w sprawie [...]". Mimo odpowiedzi ze strony Ministra Sprawiedliwości i Prezesa Sądu Okręgowego w Olsztynie, skarżący konsekwentnie obstawał przy swoich żądaniach (w szczególności w piśmie z dnia 24 czerwca 2011 r.), co uzasadnia twierdzenie, że pierwotna kwalifikacja jego pisma z 9 maja 2011 r. jako skargi w rozumieniu art. 227 k.p.a. była prawidłowa. Na marginesie należy podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że sąd administracyjny nie jest powołany do kontrolowania spraw z zakresu czynności nadzorczych nad działalnością komorników sądowych, ponieważ w tym zakresie mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania cywilnego. Do oceny tej działalności właściwe są sądy powszechne, a nie administracyjne. Z tego względu na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną należało oddalić.