I OSK 2415/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: NSA Iwona Bogucka NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wa 313/22 w sprawie ze skargi A.W., K.W., E.W. i A.S. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 września 2022 r., po rozpoznaniu skargi A.W., K.W., E.W. i A.S. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania, zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za wydzieloną pod drogę publiczną nieruchomość położoną w W., oznaczoną jako działki: nr [...] o pow. 330 m2 i nr [...] o pow. 188 m2, z obrębu [...] – w terminie miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku i bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznał od organu solidarnie na rzecz skarżących sumę pieniężną w wysokości 3 000 zł oraz zasądził od organu solidarnie na rzecz skarżących kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania bądź oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy i zwrócił się o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów: 1) postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 133 § 1 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 141 § 4 zd. 1 ppsa przez ustalenie, że organ "przez ponad rok organ pozostawał (...) w bezczynności" oraz że "od listopada 2020" organ pozostaje w bezczynności, podczas gdy powyższej okoliczności przeczą dokumenty zgromadzone w aktach sprawy i potwierdzające podejmowanie przez organ czynności zmierzających do jej merytorycznego załatwienia; b) art. 141 § 4 zd. 1 ppsa przez brak wyjaśnienia przyczyny wskazanej za podstawę ustalenia rażącego charakteru bezczynności organu, a opisanej w uzasadnieniu jako "sposób prowadzenia postępowania przez organ"; 2) prawa materialnego, tj. art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a oraz § 2 ppsa w zw. z art. 35 § 1, 3 i 5, art. 36 § 1 i 2 oraz art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżących o ustalenie odszkodowania za wydzieloną pod drogę publiczną nieruchomość, a bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz nałożenie na organ obowiązku rozpoznania ww. wniosku w terminie miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, oraz orzeczenie o przyznaniu od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej, podczas gdy z naruszonej regulacji wynika, że do okresu rozpoznania sprawy nie wlicza się nie tylko okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub z innych przyczyn niezależnych od organu, ale i okresu zawieszenia postępowania, który w niniejszej sprawie wystąpił i którego sąd błędnie nie uwzględnił przy ocenie skargi na bezczynność, a organ w ramach postępowania w niniejszej sprawie – wyróżniającej się znacznym stopniem skomplikowania – podejmował czynności niezbędne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a także zawiadamiał strony o braku możliwości załatwienia sprawy w ustawowym terminie z podaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, co wyklucza bezczynność w rozpatrzeniu ww. wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Rozpoznając zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a oraz § 2 ppsa w zw. z art. 35 § 1, 3 i 5, art. 36 § 1 i 2 oraz art. 37 § 1 pkt 1 kpa, należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie skarżący wnioskiem z [...] grudnia 2019 r. wystąpili do organu o ustalenie odszkodowania za opisaną na wstępie nieruchomość. W dniu [...] kwietnia 2020 r. pełnomocnik stron wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Zawiadomieniem z [...] czerwca 2020 r. organ poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie oraz wezwał do sprecyzowania pełnomocnictwa w zakresie danych jednego z mocodawców oraz o dołączenie dokumentu potwierdzającego prawo własności do przedmiotowego gruntu na dzień uprawomocnienia się decyzji o podziale nieruchomości oraz ewentualnych porozumień, zrzeczeń, darowizn, oświadczeń i innych umów zawieranych odnośnie przedmiotowej nieruchomości. Pismem z [...] lipca 2020 r. pełnomocnik wyjaśnił omyłkę pisarską. Pismem z [...] sierpnia 2020 r. organ wezwał Burmistrza Dzielnicy B. o udzielenie informacji w sprawie. Odpowiedzi udzielono pismem z [...] listopada 2020 r. Pismem z [...] lutego 2021 r. organ poinformował strony o planowanym, nowym terminie rozpoznania sprawy. Następnie w dniu [...] maja 2021 r. organ wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie nieważności decyzji z [...] listopada 2008 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości objętej wnioskiem skarżących. W dniu [...] czerwca 2021 r. Prezydent zawiesił postępowanie do czasu rozpoznania sprawy przez Kolegium. Pismem z [...] lipca 2021 r. Kolegium poinformowało organ, że nie znalazło podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu. Pismem z [...] kwietnia 2022 r. organ poinformował strony o nowym terminie rozpoznania sprawy, tj. [...] września 2022 r. Mając powyższe na uwadze należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 35 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 569 i 1002), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Jednocześnie w myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że przy rozpatrzeniu wniosku skarżących o ustalenie odszkodowania doszło do przekroczenia terminów wynikających z zacytowanych powyżej przepisów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego opóźnienie pomiędzy poszczególnymi działaniami organu mającymi na celu zakończenie postępowania nie może być tłumaczone skomplikowanym charakterem sprawy, którego autor skargi kasacyjnej nie wykazał, nie powołując się na konkretne okoliczności sprawy. Zauważyć bowiem należy, że samo postępowanie zostało wszczęte blisko po pół roku od złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania i już po ponagleniu skierowanym przez pełnomocnika skarżących. Odnotowania również wymaga, że poszczególne czynności w sprawie nie charakteryzowały się wymaganą koncentracją w czasie. Przykładowo należy wskazać, że wprawdzie organ [...] sierpnia 2020 r. wystąpił do Burmistrza Dzielnicy B. o udzielenie informacji w sprawie, ale pomimo uzyskania w dniu [...] listopada 2020 r. wyjaśnień nie podjął w sprawie dalszych czynności, a kolejnym pismem organu było zawiadomienie o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, które nastąpiło dopiero pismem z [...] lutego 2021 r. Oznacza to, że braku załatwienia sprawy w terminie nie można tłumaczyć wyłącznie brakiem współpracy stron i innych uczestników postępowania. Okoliczności te pozwalają w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uznał, że przekroczenie terminów załatwienia sprawy wyczerpywało znamiona bezczynności organu. Z uwagi na terminy podejmowania poszczególnych czynności, czy zobowiązanie przez organ wyższego stopnia na skutek rozpatrzenia ponaglenia do załatwienia sprawy w terminie trzech miesięcy bezczynność ta miała charakter rażący i jako taki uzasadniała przyznanie skarżącym stosownej sumy pieniężnej. Zauważyć również należy, że jak wskazał Sąd pierwszej instancji, do czasu trwania postępowania nie wliczył on terminów spoczywania sprawy z winy stron oraz uwzględnił fakt przerwania biegu terminów z uwagi na sytuację pandemiczną. Podzielić także należy pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że zawieszenie postępowania przez organ nie skutkowało niemożliwością stwierdzenia bezczynności organu. Prawdzie zgodnie z art. 35 § 5 kpa do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się okresów zawieszenia postępowania, ale niewątpliwie przepis ten dotyczy przypadków zasadnego zawieszenia postępowania. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie brak podstaw do zawieszenia postępowania stwierdzony został zarówno pismem Kolegium informującym o brak u podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego, a zatem braku zagadnienia wstępnego, którego wystąpienie skutkuje zawieszeniem postępowania, jak i postanowieniem Wojewody [...] z [...] stycznia 2022 r. uchylającym postanowienie organu o zawieszeniu postępowania. Tym samym fakt zawieszenia postępowania przez organ nie miał wpływu na bieg terminu załatwienia sprawy i nie mógł skutkować brakiem możliwości stwierdzenia bezczynności organu. W świetle powyższych wywodów należało uznać, że zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a oraz § 2 ppsa w zw. z art. 35 § 1, 3 i 5, art. 36 § 1 i 2 oraz art. 37 § 1 pkt 1 kpa okazał się niezasadny. Przechodząc do oceny kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że zgodnie z art. 133 § 1 zd. 1 ppsa sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 tej ustawy. Fakt związania sądu administracyjnego aktami postępowania nie oznacza automatycznie, że sąd ten nie jest uprawniony do dokonywania samodzielnej oceny dokumentów zgromadzonych w tych aktach, jak i samego postępowania organu. Zauważyć bowiem należy, że problematyka spraw o bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania ma zmierzać do ustalenia, czy opóźnienia w załatwieniu sprawy mają swoje obiektywne przyczyny, a brak rozstrzygnięcia sprawy nastąpił z winy organu. W ramach dokonywania takich ustaleń sąd administracyjny rozpoznający skargę ma nie tylko prawo, ale wręcz obowiązek sprawdzenia, jakie czynności zostały podjęte przez organ, w jakich datach, jaki był ich charakter i jakie skutki przyniosły. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oczywiste jest, że czynności, które nie zmierzają w rzeczywistości do zakończenia postępowania i wyjaśnienia sprawy nie mogą prowadzić do wniosku o braku bezczynności organu i prawidłowym prowadzeniu postępowania. Podobny skutek należy przypisać zawiadomieniom o terminie załatwienia sprawy prowadzącym do wydłużenia ustawowych terminów w sytuacji, gdy pismom tym nie towarzyszą dodatkowe czynności organu zmierzające do uzupełnienia materiału dowodowego. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że działania organu w rozpoznawanej sprawie podejmowane były opieszale. Przykładowo pomiędzy złożeniem przez skarżących wniosku o ustalenie odszkodowania a wszczęciem postępowania minęło 180 dni, a pomiędzy wystąpieniem do Burmistrza Dzielnicy B. (pismo z dnia [...] sierpnia 2020 r.) o udzielenie informacji w w sprawie a zawiadomieniem o przewidywanym terminie załatwienia sprawy (pismo z [...] lutego 2021 r.) upłynęły 173 dni, w którym to okresie organ nie podejmować żadnych czynności, pomimo uzyskania odpowiedzi od Burmistrza pismem z [...] listopada 2020 r. W tej sytuacji działania organu i terminy ich podjęcia pozwalają na przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności, a tezy tej nie sposób obalić, powołując się na kolejne pisma organu i zawiadomienia o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Brak należytej kumulacji tych działań na przestrzeni czasu nie pozwala uznać ich za powodujące, że organ nie znajdował się w tym czasie w stanie bezczynności. Z uwagi na powyższe w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 133 § 1 zd. 1 w zw. z art. 141 § 4 zd. 1 ppsa okazał się niezasadny. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Kontrolowany pod tym kątem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie, a wywody składu orzekającego w sprawie są logiczne, wyczerpujące i odnoszą się do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Jasno wynika też z nich, dlaczego Sąd pierwszej instancji uznał, że bezczynność organu miała charakter rażący. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje bowiem wprost, że u przyczyn takiego stanowiska stanęły zarówno częstotliwość podejmowanych działań, jak i brak dalszych działań towarzyszących zawiadomieniom o wyznaczeniu nowego terminu zakończenia postępowania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.