I OSK 243/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Czesława Nowak - Kolczyńska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 354/13 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej przyznania świadczeń rodzinnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 23 października 2013 r. (sygn. akt I SA/Wr 354/13), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi W. S. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] stycznia 2013 r. [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej świadczeń rodzinnych. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [....], Prezydent Miasta G, przyznał W, S, świadczenia rodzinne na dzieci: H. P., M. S. i S. S.. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], Prezydent Miasta G. uchylił w/w decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. W uzasadnieniu stanowiska organ wyjaśnił, że przyznając W. S. świadczenia rodzinne brał pod uwagę fakt, iż dochód rodziny zainteresowanej w 2011 r. wynosił 20.200 zł, czyli w stosunku miesięcznym - 1683,33 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowiło kwotę 420,83 zł. Zatem skoro dochód ten nie przekroczył kryterium dochodowego, wynoszącego 539 zł, to stronie przysługiwało prawo do przedmiotowych rodzinnych. W okresie późniejszym okazało się jednak, że W. S. od dnia 16 października 2012 r. podjęła zatrudnienie w firmie E. Sp. z o.o. i dochód za drugi miesiąc zatrudnienia tj. za miesiąc listopad 2012 r. wyniósł 1.127,39 zł. W związku z tym organ dokonał przeliczenia dochodu strony i jej rodziny z uwzględnieniem w/w dochodu, uzyskanego w 2012 r. i do dochodu z roku 2011 r. w wysokości 1.683,33 zł dodał kwotę 1.127,39 zł a uzyskaną sumę 2.810,72 zł podzielił na 4, co dało kwotę 702,68 zł/mies. na osobę w rodzinie, która przekraczała wspomniane kryterium dochodowe. Rozpatrując sprawę w instancji odwoławczej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze Legnicy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium powołało się na przepis art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), dalej: "u.ś.r." umożliwiający zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych m. in. z powodu zmiany sytuacji dochodowej rodziny i wyjaśniło, że zgodnie z § 2 pkt 1a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 959), począwszy od dnia 1 listopada 2012 r. najniższy zasiłek rodzinny wynosi 77 zł. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b (art. 3 pkt 2a u.ś.r.), gdyż ustawodawca przewidział także sytuacje polegające na zmianach wysokości dochodu rodziny w trakcie i po roku kalendarzowym, poprzedzającym osiągnięcie dochodu. Z uwagi na to, że są to regulacje stanowiące odstępstwo od zasady, podlegały one ścisłej interpretacji. Po myśli zaś art. 3 pkt 24 c) u.ś.r., poprzez uzyskanie dochodu należy rozumieć uzyskanie dochodu spowodowane uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło. Odnosząc więc powyższe do stanu faktycznego sprawy, Kolegium podniosło, że W. S. była osobą rozwiedzioną i tworzyła rodzinę wraz z dziećmi: H. P., M. S. i S. S.. Dochód rodziny w 2011 r. wyniósł 20.200 zł, co stanowiło miesięcznie - 1683,33 zł, zaś w przeliczeniu na osobę w rodzinie była to kwota 420,83 zł. Następnie wnioskodawczyni podjęła zatrudnienie w firmie E. sp. z o.o. od dnia 16 października 2012 r. i z tego tytułu uzyskała wynagrodzenie za miesiąc listopad 2012 r. w kwocie 1.127,39 zł. Wynagrodzenie to wypłacono stronie już po dacie wydania decyzji z dnia 26 listopada 2012 r., o czym świadczyło pismo strony z dnia 5 grudnia 2012 r., w którym wskazała, iż wynagrodzenie ma być jej wypłacane do 10 - tego dnia każdego miesiąca i oczekuje ona na zaświadczenie o wysokości zarobków. W związku z tym, jak akcentował organ odwoławczy, nastąpiła zmiana sytuacji dochodowej rodziny po wydaniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, skutkująca koniecznością uchylenia tej decyzji. Do miesięcznego bowiem dochodu rodziny z roku 2011 r. w wysokości 1.683,33 zł należało dodać kwotę 1.127,39 zł - z tytułu uzyskanego w 2012 r. wynagrodzenia. Uzyskaną w ten sposób kwotę 2.810,72 zł należało następnie podzielić na 4, co dało kwotę 702,68 zł na osobę w rodzinie. Dochód ten przekroczył więc kryterium dochodowe, uprawniające do świadczeń rodzinnych. Odnosząc się do argumentacji zawartej w odwołaniu, Kolegium wskazało, iż decyzje wydawane w sprawach świadczeń rodzinnych mają charakter związany i nawet minimalne przekroczenie kryterium dochodowego musi skutkować zmianą decyzji przyznającej świadczenia. Organy administracji nie mają bowiem w tym przypadku żadnej swobody w orzekaniu a jakiekolwiek odstępstwa od przepisów ustawy stanowiłyby naruszenie prawa. Podkreślono przy tym, że ustawodawca nie wymienił w katalogu sytuacji, skutkujących utratą dochodu, utraty uprawnień do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, zatem nie można było w niniejszej sytuacji uwzględnić faktu, iż dzieci wnioskodawczyni w sierpniu 2012 r. nie uzyskały dochodów z tego tytułu. Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] kwietnia 2013 r. W. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której wskazała, iż po odbyciu półrocznego stażu podpisała umowę o pracę w okresie od dnia 16 października 2012 r. do dnia 15 stycznia 2013 r. Ponadto w sierpniu 2012 r. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego na syna M. i także otrzymała decyzję odmowną. Akcentowała, iż w roku 2011 nie pracowała w ogóle i poza świadczeniami rodzinnymi i alimentami na trzech synów nie otrzymywała żadnych, innych dodatkowych środków. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." – zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta M. G. z dnia [...] stycznia 2013 r.[...], Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga była zasadna. Sąd wyjaśnił w tym miejscu, że wprawdzie z literalnego brzmienia art. 5 ust. 4b u.ś.r., w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę do ustalania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, zastosowanie jednakże tego przepisu, z pominięciem reguł, wynikających z ustawy o świadczeniach rodzinnych (ustalenie przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny w roku kalendarzowym) oznaczałoby, iż o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego decydowałyby nie wielkości określone w ustawie, lecz suma przeciętnego miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie (uzyskanego uprzednio w roku kalendarzowym) oraz dochodu uzyskanego przez członka rodziny za pełny przepracowany miesiąc. Skoro jednak ustawową podstawą do przyznania świadczenia rodzinnego jest dochód rodziny rozumiany jako miesięczny przeciętny dochód członków rodziny uzyskany w skali roku kalendarzowego, to zasada ta winna mieć zastosowanie również w przypadku uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, a zatem w sytuacji określonej w art. 5 ust. 4b u.ś.r. W związku z tym dochód uzyskany powinien być w tym przypadku doliczony do dochodu za rok poprzedzający, a całość podzielona następnie przez 12 miesięcy i przez liczbę członków rodziny. W ten sposób – jak wywodził Sąd - zostanie obliczony dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód, jak przewiduje to art. 5 ust. 4b u.ś.r. w sposób realizujący cele ustawy, umożliwiający uzyskanie świadczenia. Z tych powodów, Sąd polecił, aby w toku ponownego rozpoznania sprawy organy zastosowały wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych przedstawioną w motywach wyroku, prawidłowo wyliczając dochód stanowiący podstawę dla ustalenia prawa do wnioskowanych świadczeń, mając na względzie, że rodziny w trudnej sytuacji materialnej, a zwłaszcza wielodzietne mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71 ust. 1 Konstytucji). W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych - poprzez jego niewłaściwą interpretację, polegającą na przyjęciu, iż dochód uzyskany powinien być doliczony do dochodu za rok poprzedzający, a całość podzielona następnie przez 12 miesięcy i przez liczbę członków rodziny, a w konsekwencji, że nie zachodziły podstawy do weryfikacji (uchylenia) decyzji w sprawie przyznania na dzieci zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną, skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie ograniczało się wyłącznie do badania zasadności podstawy kasacyjnej, przytoczonej w skardze kasacyjnej. Podstawa ta została oparta na zarzucie obrazy prawa materialnego w postaci art. 5 ust. 4b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.). W analizowanej sprawie kwestię sporną stanowił bowiem sposób wyliczenia dochodu W. S., która początkowo - na podstawie decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] - uzyskała prawo do świadczenia rodzinnego na dzieci: H.P., M.S. i S.S.. Następnie jednak organ powziął wiadomość, że w strona w roku 2012 otrzymała wynagrodzenie za pracę w kwocie 1.127,39 zł a zatem po dokonaniu ponownego przeliczenia dochodu strony i jej rodziny, stanowiącego miesięcznie kwotę 1.127, 39 zł (miesięczny dochód uzyskany w 2011 r. - 1.683,33 zł i dochód z roku 2012 r. – 1.127,39 zł), a następnie podzieleniu tej kwoty na 4 osoby, organ uznał, że W. S. nie miała jednak uprawnień do otrzymywania przedmiotowego świadczenia. Z tego powodu - z mocy art. 32 ust. 1 u.ś.r. w dniu [...] stycznia 2013 r. - Prezydent Miasta G. wydał decyzję o uchyleniu własnej decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. a stanowisko to podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji (decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r.). W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki uchylił w/w decyzje organów obu instancji, uznając, że zapadłe w tej sprawie rozstrzygnięcia organów były wprawdzie zgodne z literalnym brzmieniem art. 5 ust. 4b u.ś.r., ale przyjęta w toku postępowania administracyjnego wykładnia prawa materialnego nie była prawidłowa, gdyż skoro ustawową podstawą do przyznania świadczenia rodzinnego jest dochód rodziny rozumiany jako miesięczny przeciętny dochód członków rodziny uzyskany w skali roku kalendarzowego, to zasada ta winna mieć zastosowanie również w przypadku uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. W związku z tym, dochód uzyskany powinien być w tym przypadku doliczony do dochodu za rok poprzedzający, a całość podzielona następnie przez 12 miesięcy i przez liczbę członków rodziny. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że ustawa o świadczeniach rodzinnych szczegółowo i ściśle reguluje zarówno takie pojęcia jak: dochód rodziny i dochód członka rodziny oraz określa, w jaki sposób kategorie te należy obliczać. Zgodzić się też trzeba ze skarżącym Kolegium, iż jest oczywiste, że wszystkie przepisy i wyprowadzone z nich normy prawne należy interpretować w zgodzie z Konstytucją RP. Jest to bowiem podstawowy standard myślenia prawniczego, ale wykładnia prokonstytucyjna, nie może jednak prowadzić do tworzenia zupełnie nowej normy prawnej. W związku z tym, jeśli przepis prawa jest jasny, to zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda, nie podlega on innej wykładni, aniżeli takiej, jaka wynika z jego treści gramatycznej (por. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 1986 r. sygn. akt U 1/86 i z dnia 5 listopada 1986 r. sygn. akt U 5/86). Przenosząc powyższe na grunt analizowanej sprawy należy wskazać, że zgodnie z art. 3 pkt 10 u.ś.r., okres zasiłkowy obejmuje okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Po myśli natomiast art. 3 pkt 2 i 2a u.ś.r., dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny a dochód członka rodziny to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ale z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4 - 4b u.ś.r. Podkreślenia bowiem w tym miejscu wymaga, że obowiązkiem organu, rozpoznającego wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku, jest ustalenie prawa do świadczeń na podstawie dochodu, jak najbardziej zbliżonego do dochodu faktycznie uzyskiwanego przez rodzinę w dacie składania wniosku (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1914/15, z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1283/14, LEX nr 2081106 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt II SA/Go 713/16, LEX nr 2151024). Zastosowane w omawianej ustawie rozwiązania prawne nie mają bowiem na celu, aby organy orzekały w oparciu o dane, dotyczące sytuacji materialnej strony, odnoszące się do przeszłości a wręcz przeciwnie, aby brały pod uwagę sytuację faktyczną, jak najbliższą dacie orzekania. Przyjęcie zaś, że dochód członka rodziny ustala się m.in. w oparciu o przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, jest jedynie sposobem bardziej wszechstronnego a zatem bardziej miarodajnego poznania sytuacji materialnej danej osoby i jej rodziny. Pozwala bowiem na dokonanie ustaleń, odnoszących się do pewnego, dłuższego okresu czasu, a jednocześnie bliskiego dacie orzekania. Skorygowanie jednak wysokości dochodów osiągniętych w poprzednim roku, poprzez uwzględnienie danych, odnoszących się do dochodów, jak najbardziej aktualnych, bo osiągniętych po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 5 ust. 4b u.ś.r.) dobitnie dowodzi, że intencją ustawodawcy było, aby w tego rodzaju sprawach organ brał pod uwagę sytuację wnioskodawcy i jego rodziny jak najbardziej bieżącą. W związku z tym, skoro przepis art. 5 ust. 4b u.ś.r. przewiduje, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, to nie ulega wątpliwości, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny należy dodać miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny i dopiero uzyskaną w ten sposób sumę podzielić na liczbę członków rodziny ( vide: wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego: z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2447/14, LEX nr 2106455, z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1283/14, LEX nr 2081106 oraz - w zbliżonej do rozpoznawanej sytuacji – z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1914/15). Poza tym zasadnie także argumentowało skarżące kasacyjnie Kolegium w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że ustawodawca "widząc" właśnie potrzebę precyzyjnego unormowania powyższej kwestii – na mocy art. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz.1212) – wprowadził od dnia 1 stycznia 2012 r. zmodyfikowane uregulowania dotyczące spornej problematyki, ujmując je właśnie w art. 5 ust. 4b u.ś.r. Zmiana ustawy i dodanie regulacji zawartej art. 5 ust. 4b u.ś.r. stanowiły zatem świadomy jego wybór i w związku z tym zmiany te wyeliminowały istniejące dotąd wątpliwości interpretacyjne związane ze sposobem obliczania dochodu uzyskanego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 w zw. z art. 151 i w zw. z art. 193 p.p.s.a.- orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na przepisie art. 207 § 2 p.p.s.a.