I OSK 2453/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wr 95/16 w sprawie ze skargi D. Z. na bezczynność Burmistrza B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Burmistrza B. na rzecz D. Z. kwotę 434 (czterysta trzydzieści cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (sygn. akt IV SAB/Wr 95/16) w sprawie ze skargi D. Z. na bezczynność Burmistrza B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: I. zobowiązał Burmistrza B. do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem; II. stwierdził, że bezczynność Burmistrza B. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądził od Burmistrza B. na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. W dniu 13 stycznia 2016 r. złożono drogą mailową do Burmistrza B. (anonimowo) wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wykazu jednostek budżetowych, zakładów budżetowych, związków jednostek samorządu terytorialnego, stowarzyszeń, spółek komunalnych wraz z podaniem personaliów osób nimi zarządzających (adresów mail i zajmowanych stanowisk) oraz informacji o prowadzonych przez organ zobowiązany rejestrach, ewidencjach archiwach. Organ w dniu 21 stycznia 2016 r. wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych poprzez podanie danych osobowych w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia na podstawie art. 63 § 2 w związku z art. 64 § 2 K.p.a. Termin do załatwienia sprawy upłynął w dniu 28 stycznia 2016 r., jednakże ani do tego dnia, ani do dnia sporządzenia skargi skarżącemu nie została udzielona informacja zgodnie z wniesionym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ani też jakakolwiek inna odpowiedź, w szczególności z podaniem miejsca publikacji na konkretnych podstronach BIP organu. Skargę na bezczynność Burmistrza B. złożył D. Z., podkreślając, że lektura całej strony BIP organu wraz z wszystkimi podstronami nie pozwala znaleźć całej wnioskowanej informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz B. wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 28 maja 2016 r. skarżący zmodyfikował wniosek o zasądzenie od organu kosztów postępowania. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a. Nadto nie budziło wątpliwości Sądu, że spełniony jest zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwanej dalej "ustawą". Zdaniem Sądu organ zobowiązany był rozpoznać wniosek skarżącego, złożony za pomocą poczty elektronicznej bez wskazania jakichkolwiek danych osobowych wnioskodawcy. Tymczasem pismem z dnia 21 stycznia 2016 r. organ wezwał skarżącego na podstawie art. 63 § 2 w związku z art. 64 § 2 K.p.a. do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez podanie danych osobowych. Tymczasem intencją ustawodawcy w zakresie udostępnienia informacji publicznej było przede wszystkim maksymalne odformalizowanie postępowania w tym zakresie, bowiem dopiero wówczas możliwe jest pełne wypełnienie konstytucyjnej zasady jawności życia publicznego. Stąd też regulacje przewidziane w art. 7 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 11 pkt 1 i 2 ustawy. W sytuacji zaś braku określonej informacji w przestrzeni publicznej, w tym również w BIP, jej udostępnienie – stosownie do treści art. 10 ust. 1 ustawy – następuje na wniosek, zaś w myśl art. 10 ust. 2, informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniania w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. W konsekwencji wniosek ten może przybrać każdą formę, a osoba jej żądająca nie musi być nawet zidentyfikowana, nie musi wykazywać ani interesu prawnego, ani też faktycznego. Tym samym za nieporozumienie uznał Sąd stanowisko, że w sprawach objętych przepisami ustawy znajdują bezwzględne zastosowanie przepisy K.p.a., w tym art. 63. Wniosek wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, lecz na tym etapie nie mają zastosowania przepisy K.p.a. W sytuacji gdy organ zobowiązany posiada informację mającą charakter informacji publicznej i decyduje o jej udostępnieniu bez opłat, to po prostu udostępnia ją pod postacią czynności materialno – technicznej. Analogiczna sytuacja ma miejsce, gdy wniosek nie dotyczy informacji przetworzonej. Dopiero bowiem w sytuacji, gdy wnioskodawca w celu uiszczenia opłaty lub wykazania, w jakim zakresie udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, nie może już być anonimowy. Dopiero w takiej sytuacji można wymagać od wnioskodawcy usunięcia braku formalnego np. podania imienia i nazwiska wnioskodawcy. Poza ww. przypadkami K.p.a. ma również zastosowanie do sytuacji, kiedy organ zamierza wydać decyzję odmowną w trybie art. 16 ust. 1 ustawy, bądź też umorzyć postępowanie na mocy art. 14 ust. 2 ustawy. W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącego do dnia rozprawy nie został załatwiony. Skoro złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostało obwarowane żadnymi szczególnymi wymogami formalnymi, w szczególności nie wymaga uzasadnienia faktycznego i prawnego, jak również dokładnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a jedynie precyzyjnego wskazania zakresu żądanych informacji oraz miejsca i sposobu dostarczenia tych informacji, Sąd uznał, że nadawał się do rozpoznania. Skarżący nie miał przy tym obowiązku podawania imienia i nazwiska w złożonym przez siebie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Uznając tym samym, że organ pozostaje bezczynny, co czyni skargę w tym przedmiocie zasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. Sąd nie uznał jednak, aby bezczynność przybrała postać celowego działania nacechowanego złą wolą, czy też poważnego zaniedbania, a w związku z tym orzekł jak w pkt II wyroku stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a., uznając przy tym, że brak jest również podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Burmistrz B., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. przepisu art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy poprzez uznanie, że organ zobowiązany jest przekazywać w ramach dostępu do informacji publicznej dane na żądanie anonimowego lub nieistniejącego podmiotu, którego dane nie mogą być w żaden sposób ustalone lub zweryfikowane w oparciu o samą treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wskazując na powyższy zarzut kasacji, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono że wnioskodawca nie podał żadnych danych pozwalających na ustalenie, jaki podmiot zwrócił się udostępnienie informacji publicznej, a przyjęta przez Sąd pierwszej instancji niezwykle liberalna wykładnia przepisów w praktyce może wywołać poważne konsekwencje prawne (poza nakładem pracy urzędników) w wypadkach wniosków składanych przez bliżej nieokreślony podmioty lub nawet podmioty posługujące się w celach przestępczych cudzą tożsamością elektroniczną. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył D. Z., wnosząc o jej oddalenie, zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na przepisach ustawy zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie jej art. 2 ust. 1 i ust. 2. Zarzuty te nie mogły odnieść oczekiwanego skutku. Zasadniczą kwestią w sprawie ze skargi na bezczynność jest ustalenie, czy po stronie określonego podmiotu istniał prawny obowiązek rozpatrzenia konkretnego wniosku w przewidzianej prawem formie, tj. zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie albo w formie czynności materialno-technicznej w przypadku udzielenia informacji, albo – w razie odmowy jej udzielenia – w formie decyzji. Podkreślenia wymaga jednakże, iż ocena taka może zostać dokonana przez sąd tylko wówczas, gdy do organu wpłynął (lub został przedstawiony ustnie) wniosek z określonym żądaniem. W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest, iż przedmiotowy wniosek został przesłany do organu drogą elektroniczną Tak więc na gruncie ustawy organ zobowiązany był załatwić sprawę na gruncie przepisów ustawy poprzez: 1) dokonanie czynności, jaką jest udzielenie informacji publicznej, lub; 2) wystosowanie pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nie jest to informacja publiczna, nie dysponuje informacją albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać, lub; 3) wystosowanie pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji. Ustawa przewiduje również przypadki, które wymagają załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, o czym mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że odmowa udostępnienia informacji następują w tej właśnie formie. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 ustawy oznacza, że pozostaje on w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., l OSK 601/05, LEX nr 236545). Termin określony w art. 13 ust. 2 cytowanej ustawy wynosi – z wyjątkami w nim wymienionymi – 14 dni od dnia złożenia wniosku. Mając na uwadze wskazane przepisy stwierdzić należy, że słusznie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga na bezczynność organu, polegającą na nierozpoznaniu w formie elektronicznej wniosku o udzielenie informacji publicznej, jest zasadna. Jak wynika bowiem z akt sprawy, wniosek ten nie został rozpoznany w ustawowym terminie, a okoliczności wskazywane przez organ nie usprawiedliwiają jego bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że w ustawie brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Pogląd ten jest uzasadniony brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a to ze względu na to, że żądając informacji nie musi się on wykazać jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym, aby otrzymać informację. Pamiętać bowiem trzeba, iż to właśnie cel ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz regulacja jej art. 10 ust. 2, który przewiduje, iż informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, uzasadnia wywód, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Podkreślić również należy, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się - poza wyjątkami wskazanymi w ustawie (na przykład art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) - w trybie unormowanym w k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 24.05.2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, Lex nr 236545 oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 06.12.2007 r., sygn. II SAB/Bd 19/07, Lex nr 505422). Z tych względów m. in. skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Z tych względów także do wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że za wniosek o udostępnienie informacji publicznej uznać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną W ustawie brak jest jakichkolwiek wymogów formalnych wniosku. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. Wniosek taki wszczyna postępowanie w zakresie udzielenia informacji publicznej. Argumentem przemawiającym za dopuszczalnością także i takiej formy wniosku jest wynikający z przepisów ustawy brak konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy. Z powyższego wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, a osoba jej żądająca nie musi nawet w pełni być zidentyfikowana, tym bardziej, że nie musi wykazywać ani interesu faktycznego ani prawnego. Z tego względu, brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jak również danych adresowych wnioskodawcy, co do zasady nie stanowi braku formalnego wniosku. Z tych względów i na podstawie art. 184 cyt. ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną z powodu braku usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.