I OSK 2479/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Popowska, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak, po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 lipca 2014 r. sygn. akt II SAB/Bk 19/14 w sprawie ze skargi S. K. na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnił skargę S. K. na bezczynność Wójta Gminy P. i zobowiązał go do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 12 lutego 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt, nadto stwierdził iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i orzekł o kosztach postępowania. Jak wynika z jego uzasadnienia rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: wnioskiem z dnia 12 lutego 2014 r. wnioskodawca domagał się od Wójta Gminy P. udostępnienia informacji publicznej w postaci skanów wszelkich dokumentów dotyczących procesu, jaki Wójt tej Gminy wytoczył Urzędowi tej Gminy w związku z obniżeniem wynagrodzenia, a w szczególności uchwały o obniżeniu wynagrodzenia, pozwu, odpowiedzi na pozew, pism składanych w toku tego postępowania oraz wydanych wyroków wraz z uzasadnieniami. Organ nie udzielił odpowiedzi na ów wniosek. W skardze wniesionej w dniu 14 marca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżący domagał się zobowiązania organu do udostępnienia tych danych, dowodząc niewypełnienia przesłanek ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Po wniesieniu skargi Sekretarz Gminy P. G. M. w piśmie z dnia 21 marca 2014 r., przesłanym skarżącemu drogą elektroniczną, poinformował, iż Wójt Gminy P. nie wytoczył Urzędowi tej Gminy żadnego procesu, dlatego nie może mu przesłać żądanych informacji. To twierdzenie podtrzymał w odpowiedzi na skargę Zastępca Wójta Gminy P. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozważając zasadność skargi, przedstawił najpierw reguły udostępniania informacji publicznej oraz pojęcie bezczynności w tej materii, dalej wskazał na strony podmiotową i przedmiotową żądania dostępu do informacji publicznej, wynikające z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej cytowana jako ustawa. Następnie skonkludował, iż przedmiotem żądania skarżącego są dane dotyczące wynagrodzenia wójta, a więc organu gminy, czyli materia spraw publicznych (art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2d w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2d i pkt 4a tiret pierwsze ustawy). Tym bardziej, że są one zawarte w uchwale organu gminy podlegającej upublicznieniu. W ocenie Sądu mertii w przypadku osób pełniących funkcje publiczne (też wójtów) ochrona prawa do prywatności nie może obejmować działalności publicznej tej osoby ani sfery działań i zachowań, które ogólnie są pojmowane jako osobiste lub prywatne, jeżeli ściśle wiążą się z działalnością publiczną. Spełniona jest również przesłanka podmiotowa cytowanej ustawy, gdyż żądanie skierowane zostało do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Dalej wskazał, iż bezczynność w tego rodzaju sprawach ma miejsce wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął w terminie ustawowym żadnych czynności lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia albo innego aktu czynności. Zdaniem Sądu I instancji organ ma następujące powinności: udostępnić żądaną informację publiczną, jeżeli jest w jej posiadaniu i nie podlega ona ochronie, wydać decyzję odmowną, jeżeli żądane dane podlegają ochronie, wydać decyzję umarzającą postępowanie, jeżeli informacja nie może zostać udostępniona w sposób i formie określonych we wniosku, poinformować wnioskodawcę, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, alba ma taki charakter, lecz organ nie jest w jej posiadaniu. W tej sprawie wniosek wpłynął w dniu 12 lutego 2014 r. i dopiero w dniu 14 marca 2014r., po złożeniu skargi do sądu, organ odpowiedział, iż informacji nie posiada. Jednakowoż w przekonaniu Sądu meriti organ bezpodstawnie uchylił się od udzielenia informacji, która nosi znamiona publicznej, a którą dysponował. Po pierwsze niewątpliwie jest w posiadaniu uchwały (jak wynika z akt Sądu Rejonowego w S., sygn. [...], w przedmiocie obniżenia wynagrodzenia Wójta podjęto dwie uchwały: z dnia 27 lutego 2012 r. i z dnia 27 czerwca 2012 r.), przy czym o ile były one opublikowane w BIP, organ winien o tym powiadomić wnioskodawcę. Po wtóre informacja dotycząca dokumentów z procesu cywilnego była nieprawdziwa. Jak wynika z akt sprawy o wyżej podanej sygnaturze, Wójt Gminy P. – W. G. wytoczył pracodawcy – Urzędowi Gminy P. – powództwo o uznanie wypowiedzenia warunków pracy i płacy za bezskuteczne i zapłatę odszkodowania. Miało to miejsce przed dniem złożenia wniosku inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie. W tym postępowaniu zeznawał jako świadek m.in. udzielający odpowiedzi na wniosek G. M. Przynajmniej część dokumentów dołączonych do akt została wytworzona w Gminie P. W świetle tych ustaleń i rozważań, zdaniem Sądu organ jest bezczynny, co uzasadnia zobowiązanie go do rozpatrzenia wniosku. Rzeczą organu będzie więc, po zbadaniu które z dokumentów zawierających żądane dane posiada, ich udostępnienie lub wskazanie miejsca ich publikacji. Uwzględnić przy tym należy reguły ochrony danych osobowych. W pozostałym zaś zakresie powiadomienie strony o braku żądanych informacji. Sąd I instancji uznał tę bezczynność za rażąco naruszającą prawo, skoro organ bezpodstawnie uchylił się od udzielenia informacji, uczynił to po terminie, nadto błędnie. Taki stan rzeczy narusza zasadę zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Co mając na uwadze, na zasadzie art. 149 § 1, art. 200 w związku z art. 210 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji tego wyroku. Zaskarżył go skargą kasacyjną Wójt Gminy P., zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to art. 1 ust. 1 i art. 6 (bez sprecyzowania jednostek redakcyjnych) ustawy o dostępie do informacji publicznej polegające na uznaniu, że dokumenty dotyczące procesu, jaki prywatnie wytoczył W. G. Urzędowi Gminy P. w związku z obniżeniem m wynagrodzenia, stanowią informację publiczną. Na tej podstawie skarżący kasacyjnie domagał się uchylenia tegoż wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenia kosztów postępowania. W jej uzasadnieniu zaakcentowano przede wszystkim, że proces, o jakim mowa w sprawie wytoczył W. G. jako osoba fizyczna, a nie Wójt Gminy P. Zatem obejmuje go ochrona prywatności, co uzasadniało treść udzielonej wnioskodawcy odpowiedzi na wniosek. Autor skargi kasacyjnej wskazał także na orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w których uznano kognicję sądu pracy w przedmiocie wynagrodzenia Wójta Gminy P. Przytoczył wreszcie przykłady judykatury, które ilustrować miały ograniczenia w dostępie do informacji publicznej na gruncie zbliżonym do niniejszej sprawy. Na koniec podważył zasadność poglądu Sądu I instancji o rażącym naruszeniu prawa stwierdzoną bezczynnością. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy, a zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Na wstępie trzeba przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje naruszenie prawa materialnego, przy czym reguluje dwie jego postacie, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli nietrafne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący kasacyjnie nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skargę kasacyjną rozpatrywaną w niniejszej sprawie oparto na podstawie uchybienia prawu materialnemu, co oznacza przede wszystkim, że nie jest kwestionowany stan faktyczny dotąd ustalony, przeto eksponowane zarzuty musiały zostać ocenione na gruncie tych faktów. Analizując zarzuty skargi kasacyjnej i ich motywy, trzeba najpierw wskazać, iż nie są one precyzyjne przede wszystkim w zakresie tego, czy uznaje ona żądane dane za informacje publiczne, ale podlegające ochronie, czy też twierdzi, że nie stanowią one informacji publicznej. Przy czym w pierwszym wypadku należy je udostępnić, w zakresie niepodlegającym ochronie, bo w tej materii zapaść winna decyzja odmowna, zaś w drugim powiadomić o takiej kwalifikacji pismem. Poza tym zarzucono naruszenie art. 6 ustawy bez sprecyzowania jego jednostki redakcyjnej. Tymczasem przepis ten dzieli się na wiele ustępów i punktów, a Sąd Kasacyjny nie jest powołany do dociekania intencji skarżącego kasacyjnie. W tym kontekście trzeba uznać za przedwczesne stanowisko, że zarówno sfera podmiotowa, jak i przedmiotowa wszystkich elementów wniosku z dnia 12 lutego 2014 r. wypełniają przesłanki uregulowane w ustawie. Należy podkreślić, że niekwestionowane jest skierowanie żądania do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, bo wójt jest organem samorządu terytorialnego, czyli organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy. Dalej wypada podzielić stanowisko, wedle którego przedmiotowe żądanie w części uchwał objęło materię informacji publicznej, a to z tego powodu, że dotyczyło uchwał organu gminy, czyli organu władzy publicznej w przedmiocie objętym art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i pkt 5 lit. c ustawy, bo wiązało się z osobą pełniącą funkcję publiczną - Wójtem Gminy P. i wydatkami gminy. Co do pozostałych żądań, godzi się podkreślić, że istotą informacji publicznej w ujęciu przedmiotowym jest fakt, że konkretne dane mieszczą się w katalogu przykładowo sformułowanym w art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a generalnie należą do materii informacji o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 tej ustawy). Przy czym udostępnienie tych informacji jest jeszcze innym zagadnieniem, bo do głosu dojść mogą przepisy chroniące określone dane czy podmioty. W tej kwestii konieczna jest wszak ocena, czy żądane dane podlegają upublicznieniu, czy też ochronie z uwagi na szczególne regulacje. Informacje dotyczące osób publicznych, do której to grupy należy wójt gminy, z zasady tylko mieszczą się w kategorii informacji publicznej, co nie oznacza konieczności udostępnienia wszystkich na żądanie. W tym kontekście wskazania Sądu meriti co do dalszego postępowania i konieczności udostępnienia materiałów będących w posiadaniu organu, są zbyt daleko idące w zakresie pozostałym (poza uchwałami) objętym wnioskiem z dnia 12 lutego 2014 r. Przedwczesna jest bowiem konkluzja, że żądanie udzielenia informacji związanych z przedmiotowym postępowaniem sądowym obejmuje w całości dane o działalności publicznej gminy i jej organu. Po pierwsze – jakkolwiek dotyczy wójta i wydatków gminy na jego pensję – to jednak także danych z akt postępowania cywilnego, czy na ten użytek wytworzonych. Po wtóre, w sprawie ze skargi na bezczynność niepodobna przesądzać sposobu zachowania się organu. Badaniu w takiej sprawie podlega tylko stan faktyczny i w razie bezczynności konieczne jest zobowiązanie do rozpatrzenia wniosku, natomiast sposób dokonania tegoż pozostaje poza zakresem kognicji sądu orzekającego w takiej sprawie. Organ ma do wyboru wszystkie formy załatwienia sprawy, o których zresztą Sąd meriti w motywach zaskarżonego wyroku wspomniał. Przeto w tej sprawie trzeba ustalić czy przedmiotowe uchwały zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej i jeżeli tak, poinformować o tym wnioskodawcę, jeżeli nie to mu je udostępnić. Natomiast w pozostałym zakresie ocenić charakter żądanych informacji, a następnie rozważyć, czy dane te (nie dokumenty, bo nie o nie chodzi, a o zawartą na tych nośnikach wiedzę) w całości stanowią informację publiczną i czy podlegają udostępnieniu czy ochronie (nie tylko na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych, jak twierdzi Sąd meriti, ale innych ustaw – p. art. 5 ust. 1 ustawy, jak i ochronie prywatności – p. art. 5 ust. 2 ustawy). Przy czym ocenić wypada, czy w sprawie mogą dojść do głosu inne szczególne regulacje prawne, w tym wskazana w art. 5 ust. 3 ustawy ochrona interesu strony postępowania. W tym zakresie istotne jest, czy informacje służą realizowaniu zadań publicznych, a więc czy są ściśle związane z zakresem działania gminy i jej organu, w szczególności z pełnieniem funkcji publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 2 kwietnia 2015r., sygn. akt I OSK 1025/14, 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1854/14, publ. CBOSA). W konsekwencji czego w toku rozpatrzenia wniosku z dnia 12 lutego 2014 r. organ, w zależności od wyniku tych rozważań, udzieli w całości bądź w części tych danych, albo decyzją odmówi uwzględnienia żądania albo wreszcie pismem powiadomi, iż żądanie w części nie obejmuje informacji publicznej. Jak bowiem wynika z akt tej sprawy i sprawy pracowniczej wnioskodawca dotąd nie został zapoznany z tymi materiałami. Co wszak najistotniejsze w sprawie, to oczywiście słuszny pogląd Sądu Wojewódzkiego, że organ pozostawał w bezczynności, gdyż do dnia wniesienia skargi nie zachował się odpowiednio względem żądania, bo ani nie udzielił informacji ani nie domówił wnioskowi ani też nie dokonał innej przepisanej prawem czynności. Poza sporem jest, że pierwsze pismo w tej materii sformułował po wniesieniu skargi (było to pismo z dnia 21 marca 2014 r., a skarga złożona została w dniu 14 marca 2014 r.). Rację ma też Sąd I instancji uznając bezczynność organu za noszącą znamiona rażącego naruszenia prawa, które wynika nie tyle z uchybienia terminowi zakończenia sprawy, niezałatwienia jej do dnia orzekania, nawet w zakresie oczywistej informacji dotyczącej uchwał organu gminy, ale przede wszystkim z podania informacji nieprawdziwej, która nadto pochodziła od osoby będącej w przedmiotowym postępowaniu świadkiem. Takie zachowanie nie powinno podlegać akceptacji, bo nawet może nosić znamiona czynu zabronionego. W tej kwestii Sąd meriti nie przekroczył granic uznania i swobody sędziowskiej, a swe stanowisko przekonująco uzasadnił. Trzeba przy tym podnieść, że Urząd Gminy jako adresat wniosku został wskazany z uwagi na to, że jest pracodawcą wójta, przeciwko któremu ten złożył pozew, natomiast w sprawie niniejszej adresatem tym był Wójt, który występuje tu jako organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, co jest dopuszczane w tych sprawach. Z tych przyczyn, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. ----------------------- 5