II SAB/Bk 19/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lipca 2014 r. sprawy ze skargi S. K. na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy P. do załatwienia wniosku skarżącego S. K. z dnia [...] lutego 2014 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy P. na rzecz skarżącego S. K. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 12 lutego 2014 r., przesłanym drogą poczty elektronicznej na adres [...], S. K. zwrócił się do Wójta Gminy P. o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanów wszelkich dokumentów dotyczących procesu, jaki Wójt wytoczył Urzędowi Gminy P. w związku z obniżeniem wynagrodzenia, a w szczególności zażądał: uchwały o obniżeniu wynagrodzenia, pozwu, odpowiedzi na pozew, pism składanych w toku procesu oraz wydanych wyroków wraz z uzasadnieniami. Zakreślił termin 14-dniowy pod rygorem złożenia skargi na bezczynność. Wniósł o przesłanie dokumentów na adres poczty elektronicznej. W dniu 14 marca 2014 r. S. K. złożył do sądu administracyjnego, za pośrednictwem Urzędu Gminy P., skargę na bezczynność Wójta tej Gminy. Wniósł o zobowiązanie Wójta do rozpatrzenia wniosku z dnia 12 lutego 2014 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 7 dni i o zobowiązanie go do uwzględnienia wniosku. Wskazał, że jego żądanie nie zostało rozpatrzone do dnia złożenia skargi, mimo że upłynął czternastodniowy termin przewidziany ustawą o dostępie do informacji publicznej. Po wpływie skargi do organu Sekretarz Gminy P. G. M. w piśmie z dnia 21 marca 2014 r. przesłanym drogą poczty elektronicznej poinformował wnioskodawcę, że Wójt Gminy P. nie wytoczył żadnego procesu Urzędowi Gminy P., dlatego nie może mu przesłać żadnych informacji z tym związanych. Natomiast w odpowiedzi na skargę organ (Zastępca Wójta) wskazał, że Wójt Gminy P. nie wytoczył żadnego procesu Urzędowi Gminy P. zatem Urząd nie mógł przekazać wnioskodawcy żadnych dokumentów, gdyż ich nie posiada. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Sprawa dotyczy bezczynności organu w udzieleniu informacji publicznej na wniosek. Dla przypisania organowi bezczynności w tym zakresie w pierwszej kolejności ustalić należało, czy żądane dane stanowią informację publiczną i czy podmiot, do którego się o nie zwrócono miał obowiązek udostępnienia informacji. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm., powoływanej dalej jako u.d.i.p) każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Jak wskazuje się w orzecznictwie i piśmiennictwie, informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną będą zatem np. dane o wysokości wynagrodzenia wójta, a także sekretarza gminy, skarbnika, kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, osób wydających decyzje administracyjne w imieniu wójta - jako informacje o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób pełniących funkcje publiczne (vide wyroki w sprawach VIII SAB/Wa 55/13, II SAB/Kr 164/12, II SAB/Ke 19/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). W sprawie niniejszej wnioskodawca zażądał udostępnienia informacji publicznej w postaci - jak to określił - skanów dokumentów (szczegółowo we wniosku wymienionych), których treść dotyczyła kwestii obniżenia wynagrodzenia Wójta Gminy P. Niewątpliwie informacją publiczną nie są dokumenty ale treści w nich zawarte, czy inaczej - zbiór danych, których te dokumenty są nośnikiem (vide uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13, CBOSA). Mimo braku precyzji w sformułowaniu żądania bezspornie przyjąć jednak należy, że wnioskodawcy chodziło o informacje dotyczące kwestii obniżenia wynagrodzenia Wójta Gminy P. zawarte w uchwale podjętej przez Radę Gminy oraz w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy cywilnej wytoczonej Radzie Gminy przez tegoż Wójta. Przedmiotowe informacje, jak wynika z przywołanego orzecznictwa sądów administracyjnych, którego stanowisko skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela, spełniają kryteria informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 art. 6 ust. 1 pkt 2d u.d.i.p. związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2d i pkt 4a tiret pierwsze u.d.i.p., bowiem dotyczą wynagrodzenia podmiotu będącego osobą publiczną – Wójta (informacje zawarte w dokumentach wytworzonych na potrzeby procesu cywilnego) oraz zawarte są w dokumencie urzędowym w postaci uchwały organu gminy tj. w akcie zawierającym dane publiczne dotyczące wynagrodzenia organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 4a tiret pierwsze u.d.i.p.). Zgodzić się należy z WSA w Krakowie, że w przypadku osób pełniących funkcje publiczne ochrona prawa do prywatności nie może obejmować działalności publicznej tej osoby ani też sfery działań i zachowań, które ogólnie są pojmowane jako osobiste lub prywatne, jeżeli wiążą się ściśle z działalnością publiczną (vide wyrok w sprawie II SAB/Kr 164/12, CBOSA). Przesądzenie publicznego charakteru zawnioskowanych danych wymaga następnie ustalenia, czy zaskarżony organ pozostawał w bezczynności. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy w terminie ustalonym przez prawo zobowiązany podmiot nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął czynności, do której był zobowiązany. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. W u.d.i.p. określone zostały obowiązki podmiotu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Podmiot taki powinien: - udostępnić żądaną informację publiczną (jeśli jest w jej posiadaniu) w terminie wskazanym w art. 13 (bez zbędnej zwłoki, ewentualnie nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku), chyba że terminy te nie mogą zostać dochowane, wówczas należy powiadomić stronę o przyczynach opóźnienia oraz o terminie w jakim udostępnienie nastąpi, nie dłuższym niż 2 miesiące od złożenia wniosku; - wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji np. gdy występują ustawowe przeszkody do jej udostępnienia w postaci np. ochrony danych osobowych (art. 16 ust. 1), - wydać decyzję o umorzeniu postępowania, jeśli informacja nie może zostać udostępniona w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2); - poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada informacji publicznej lub że żądane informacje nie stanowią informacji publicznych (vide np. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., I OSK 1401/13, CBOSA). W sprawie niniejszej wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu w dniu 12 lutego 2014 r. W dniu 21 marca 2014 r., a więc dopiero po złożeniu skargi na bezczynność - co miało miejsce w dniu 14 marca 2014 r., organ odpowiedział wnioskodawcy drogą poczty elektronicznej, że zażądanej informacji nie posiada. Przedmiotowa odpowiedź, zdaniem sądu, nie może zostać oceniona jako prawidłowe załatwienie wniosku. Pomijając nawet okoliczność udzielenia tej odpowiedzi po upływie prawie miesiąca od wpływu wniosku, a tym samym po upływie czternastodniowego terminu wynikającego z art. 13 u.d.i.p., który mijał w dniu 25 lutego 2014 r., a także dopiero na skutek wywiedzionej skargi na bezczynność - to wskazać należy, że organ bezpodstawnie uchylił się od udzielenia informacji publicznej w zakresie, w jakim ją niewątpliwie posiadał. Przypomnieć należy, że zakresem żądania objęto: uchwałę w sprawie obniżenia wynagrodzenia wójta oraz dokumenty z procesu zainicjowanego przez Wójta przeciwko Urzędowi Gminy w związku z obniżeniem wynagrodzenia (pozwu, odpowiedzi na pozew, pism składanych w toku procesu oraz zapadłych wyroków wraz z uzasadnieniami). Bezspornie w Urzędzie Gminy musiała znajdować się uchwała Rady tej Gminy (a jak wynika z akt IV P [...] – były to uchwały z dnia [...] lutego 2012 r. i z dnia [...] czerwca 2012 r.) w sprawie obniżenia wynagrodzenia Wójta. Trudno przyjąć, by w Urzędzie będącym zespołem osób i mienia obsługujących organy Gminy nie prowadzono rejestru uchwał podejmowanych przez Radę Gminy. Natomiast, jak wynika z pisma Sekretarza Gminy z dnia 21 marca 2014 r. – w ogóle nie odniósł się on do żądania w tym zakresie. Należy też wskazać, że nawet jeśli wskazana we wniosku uchwała (faktycznie podjęto dwie uchwały) była opublikowana na stronie internetowej BIP Urzędu Gminy P. a przez to była powszechnie dostępna, organ do którego skierowano żądanie jej udostępnienia miał obowiązek wskazać wnioskodawcy miejsce tej publikacji (vide wyrok w sprawie II SAB/Bk 6/11, CBOSA). Tego jednak z naruszeniem prawa nie uczyniono. Odnośnie natomiast informacji dotyczących procesu cywilnego Wójta Gminy P. przeciwko Urzędowi Gminy P. zawartych w dokumentach wytworzonych na potrzeby tego procesu, to informacja Sekretarza Gminy odnośnie niewystąpienia przez Wójta z takim powództwem oraz niemożności udostępnienia informacji z tym procesem związanych była nieprawdziwa. Z dopuszczonych przez sąd w sprawie niniejszej jako dowód akt procesu cywilnego w sprawie IV P [...] z powództwa W. G. (Wójta Gminy P.) przeciwko Urzędowi Gminy P., której przedmiot określono jako uznanie za bezskuteczne wypowiedzenia warunków płacy i zapłatę odszkodowania wynika, że taki proces został zainicjowany powództwem z dnia 25 stycznia 2013 r. (data nadania na poczcie, k. 26 akt IV P [...]), odpis pozwu doręczono na adres Urzędu Gminy P. w dniu 25 lutego 2013 r. wraz z zawiadomieniem o terminie rozprawy i wezwaniem do udzielenia odpowiedzi na pozew (k. 33 – 38 akt IV P [...]), w tym jedno z wezwań na rozprawę otrzymał również G. M. Sekretarz Gminy P., który nota bene zeznawał w charakterze świadka na rozprawie w tej sprawie cywilnej w dniu 20 marca 2013 r. Jak wynika z akt sprawy cywilnej, Zastępca Wójta Gminy P. udzielił również odpowiedzi na pozew w piśmie z dnia 11 marca 2013 r. (k. 39 akt IV P [...]), zaś do akt sądowych cywilnych dołączono również pisma autorstwa urzędników Gminy P. dotyczących wynagrodzenia Wójta (np. pismo z dnia 29 maja 2013 r. – zaświadczenie o wysokości wynagrodzeń osób pracujących w gminnych jednostkach organizacyjnych i w Urzędzie Gminy), protokoły z sesji Rady Gminy z dni, w których zapadały uchwały w sprawie obniżenia wynagrodzenia, uchwały RIO w B., opinię prawną w sprawie możliwości prawnych obniżenia wynagrodzenia Wójta. Oznacza to, że w Urzędzie Gminy P. znajdowały się dokumenty dotyczące procesu cywilnego Wójta w sprawie IV P [...] zawierające informacje publiczne dotyczące obniżenia jego wynagrodzenia. Przynajmniej część z nich została wytworzona w tym Urzędzie (np. odpowiedź na pozew, opinia prawna, protokoły sesji Rady Gminy, na których podjęto sporne uchwały), zaś inne zostały mu doręczone jako stronie pozwanej w sprawie IV P [...] (np. pozew). W konsekwencji organ (lub też działający w jego imieniu, upoważniony pracownik Gminy) nie mógł udzielić odpowiedzi jak w piśmie z dnia 21 marca 2014 r., a powinien był je udostępnić wnioskodawcy, czego jednak nie uczyniono. W tym miejscu wskazać trzeba, że za dopuszczalne w świetle orzecznictwa NSA było przeprowadzenie w sprawie niniejszej przed sądem – na wniosek skarżącego - dowodu uzupełniającego z akt sprawy IV P [...] na okoliczność, czy organ był w posiadaniu żądanych informacji publicznych (vide wyroki NSA w sprawach I OSK 2235,12, I OSK 2570/12, I OSK 1911/12, CBOSA). Dowód ten pozostawał w związku z oceną legalności zachowania organu, a jego przeprowadzenie nie przedłużyło w żaden sposób postępowania, natomiast pozwoliło na pełną weryfikację działania organu, który jeszcze także w odpowiedzi na skargę utrzymywał, że żądanych informacji publicznych nie posiada. Powyższe ustalenia uzasadniały przypisanie organowi bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 12 lutego 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz zobowiązanie go do jego rozpoznania w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku w sprawie niniejszej. Organ w wyznaczonym terminie ustali zatem precyzyjnie, które z dokumentów zawierających żądane informacje posiada (jako wytworzone przez pracowników Urzędu Gminy lub doręczone Urzędowi jako stronie procesu cywilnego), a następnie udostępni je wnioskodawcy lub wskaże miejsce ich publikacji (np. uchwały w sprawie obniżenia wynagrodzenia, jeśli opublikowano je w BIP Urzędu). Pamiętać będzie organ o respektowaniu zasady ochrony danych osobowych tj. o konieczności ukrycia danych niezwiązanych z udostępnianą informacją a znajdujących się w udostępnianych dokumentach. W pozostałym zakresie tj. co do dokumentów dotyczących procesu cywilnego IV P [...], których organ nie posiada – poinformuje on o tym wnioskodawcę w wyznaczonym przez sąd terminie. Jednocześnie sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena charakteru bezczynności pozostawiona została uznaniu sądu orzekającego, gdyż ustawa nie zakreśla tu kryteriów, jakie przesądzają o tym czy bezczynność rażąco narusza prawo czy też nie. W przypadku bezczynności z rażącym naruszeniem prawa chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, jak np. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony. Wymienione kryteria zawsze należy jednak odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności zwykle są zróżnicowane. W sprawie niniejszej uchylono się od udzielenia informacji publicznej, w której posiadaniu organ gminy niewątpliwie pozostawał, udzielono informacji nieodpowiadającej rzeczywistemu stanowi rzeczy, nadto informację wystosowano już po upływie ustawowego terminu załatwienia wniosku: wniosek wpłynął 12 lutego 2014 r., zaś informacji udzielono 21 marca 2013 r. i także dopiero po wpływie skargi na bezczynność. Takie działanie, polegające na ewidentnym wprowadzeniu strony w błąd stanowi o rażącym naruszeniu obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady budzenia zaufania do organów władzy publicznej, która to zasada obowiązuje także w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej i powinna być stosowana jako kryterium oceny organu w tym postępowaniu. Podkreślić jeszcze raz trzeba, co wynika z akt sprawy IV P [...], że osoba, która udzielała skarżącemu odpowiedzi na wniosek (Sekretarz Gminy) uczestniczyła w procesie cywilnym w charakterze świadka, posiadała zatem wiedzę o procesie, a wbrew temu udzieliła informacji sprzecznej ze swoją wiedzą. Również w odpowiedzi na skargę Zastępca Wójta wskazał, że nie toczył się proces cywilny, podczas gdy – co również wynika z akt sprawy IV P [...] – jest on podpisany pod odpowiedzią na pozew. Wskazać trzeba, że wyrok we wskazanej sprawie cywilnej został wydany w dniu 19 lipca 2013 roku. Działanie organów, jakie wystąpiło w sprawie niniejszej, powinno być zatem ocenione jako niedopuszczalne i stanowi o bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) orzeczono jak w punktach 1 i 2 wyroku. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 210 § 1 p.p.s.a.