I OSK 2513/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 308/15 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 308/15 oddalił skargę J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta Ciechanów odmówił J. M. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres zasiłkowy 2012/2013 na rzecz M. C. Została ona utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 września 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1653/13 oddalił skargę J. M. na powyższą decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 78/14, uchylił wyrok Sądu I instancji oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] czerwca 2013 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ciechanów z dnia [...] maja 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w/w decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, dokonując błędnej wykładni art. 16a ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.), poprzez przyjęcie, że prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedynie osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego spowodowałoby to utratę gwarancji równego traktowania wobec prawa osoby, które poświęcając się opiece nad krewnymi lub powinowatymi, wobec których nie mają obowiązku alimentacyjnego, ale dla których są jedynymi członkami rodziny i rezygnują dla nich z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zdaniem Sądu odwoławczego taka interpretacja w niniejszej sprawie byłaby niezgodna z konstytucyjną zasadą równości. Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę, przy uwzględnieniu oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prezydent Miasta Ciechanów decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] przyznał zasiłek opiekuńczy na M. C. od dnia 2 lutego 2013 r. do dnia 28 lutego 2013 r. w wysokości 468 zł. i od dnia 1 marca 2013r. do dnia 31 października 2013 r. w wysokości 520 zł. miesięcznie uznając, że skarżąca spełnia przesłanki do otrzymania tego świadczenia, ponieważ w dniu 1 lutego 2013 r. zawiesiła działalność gospodarczą w celu sprawowania opieki nad ciotką M. C. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie podnosząc, że przedmiotowe świadczenie powinno zostać przyznane również za okres od dnia 1 listopada 2013 r. do dnia 31 października 2014 r. i od dnia 1 listopada 2014 r. do dnia 31 października 2015 r. W ocenie skarżącej nie może ona ponosić konsekwencji długotrwałego postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, a dopiero wydanie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy daje jej możliwość ubiegania się o niego na kolejne okresy zasiłkowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ciechanów z dnia [...] listopada 2014 r. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej błędne uznanie, że specjalny zasiłek opiekuńczy powinien zostać przyznany jedynie za okres od 2 lutego 2013 r. do 28 lutego 2013 r. oraz za okres od 1 marca 2013r. do 31 października 2013 r. Skarżąca wniosła o przyznanie jej przedmiotowego świadczenia również za okres od dnia 1 listopada 2013 r. do dnia 31 października 2014r. oraz od dnia 1 listopada 2014 r. do dnia 31 października 2015 r. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2014r. sygn. akt I OSK 78/14 wskazał, że w niniejszej sprawie niekwestionowana jest okoliczność, że skarżąca kwalifikuje się do przyznania jej specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad ciotką. Istota sporu sprowadza się natomiast do tego, na jaki okres winno zostać ustalone to świadczenie. Sąd zaznaczył, że w świetle przepisu art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wniosek jest czynnikiem, który uruchamia postępowanie w sprawie świadczenia, przy czym świadczenie może być przyznane najwcześniej od miesiąca złożenia wniosku w organie. Wobec tego decyzja w przedmiocie świadczenia wywołuje skutki od miesiąca, w którym wpłynął wniosek do końca okresu zasiłkowego. Sąd zwrócił uwagę, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego złożyła w dniu 20 marca 2013 r., a więc w trakcie okresu zasiłkowego, który rozpoczął się od dnia 1 listopada 2012 r., a kończył w dniu 31 października 2013r. Prawidłowo więc – w ocenie Sądu – organy orzekające uznały, że specjalny zasiłek opiekuńczy należy przyznać do końca okresu zasiłkowego 2012/2013, tj. do dnia 31 października 2013 r., a więc do końca okresu zasiłkowego, w trakcie trwania którego został złożony wniosek inicjujący niniejsze postępowanie. Zdaniem Sądu przyznanie świadczenia na kolejne okresy zasiłkowe 2013/2014 i 2014/2015, jak chciałaby skarżąca, nie jest możliwe na podstawie jej wniosku z dnia 20 marca 2013 r. Sąd I instancji wskazał ponadto, że dla oceny prawidłowości rozstrzygnięć organów obu instancji bez znaczenia pozostaje podniesiona w skardze okoliczność, że z uwagi na długotrwałość postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie skarżąca nie miała możliwości złożenia wniosku o przyznanie świadczenia na kolejny okres zasiłkowy, gdyż nie wiedziała, czy zostanie on jej przyznany. Organ nie ma bowiem możliwości ustalenia prawa do świadczenia w przypadku braku wniosku, a gdyby uwzględnił żądanie skarżącej naruszyłby art. 24 ust. 2 powołanej ustawy, ustalając prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego mimo braku wniosku osoby uprawnionej. Sąd dodał przy tym, że skarżąca w celu zabezpieczenia swoich interesów powinna złożyć stosowny wniosek, nawet pomimo niepewności co do jego zasadności. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła skarżąca, reprezentowana przez adwokata. Zaskarżając wyrok w całości wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, a także decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. - art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że skarżąca nie jest osobą uprawnioną do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną ciotką, pomimo, że wykładnia celowościowa tego przepisu powinna prowadzić do wniosku przeciwnego, - art. 24 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca ze swojej winy nie złożyła w odpowiednim czasie wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego za okresy zasiłkowe 2013/2014 i 2014/2015; 2) naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 170 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 78/14, który stanowi, że skarżącej w analogicznej sprawie, aczkolwiek dotyczącej innego okresu przysługuje specjalny zasiłek opiekuńczy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że niezrozumiałym jest, dlaczego jedną decyzją administracyjną ten sam organ administracji przyznaje skarżącej prawo do zasiłku opiekuńczego, a drugą – nie respektując zupełnie ustaleń zawartych w w/w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – odmawia przyznania takiego zasiłku. Wskazano, że z uwagi na to, iż trwało postępowania sądoaowaministracyjne, odrzucenie pierwszego wniosku skutkowało odmową uznania każdego kolejnego wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skarżąca podała, że pracownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ciechanowie cały czas odmawia jej przyjęcia wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż – w jego ocenie – nie spełnia on kryteriów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca wskazała, że nie może ponosić odpowiedzialności za błędne decyzje organu administracyjnego i błędne działania pracownika tego organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Dokonując kontroli instancyjnej wyroku Sądu pierwszej instancji z dnia 23 kwietnia 2015 r., Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.tj. z 2016 r., poz. 718, dalej p.p.s.a.) w postępowaniu kasacyjnym rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej następuje w granicach skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu z urzędu przesłanek nieważności postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art.170 p.p.s.a. polegającego, według autora skargi kasacyjnej na nieuwzględnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2014 r., sygn. I OSK 78/14. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję odmawiającą skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, stwierdził, że skarżącej przysługuje specjalny zasiłek opiekuńczy, o którym mowa w art.16 a ust.1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach opiekuńczych. Ponownie rozpoznając sprawę z wniosku skarżącej z dnia 20 marca 2013 r. organ pierwszej instancji przyznał J. M. specjalny zasiłek opiekuńczy. W uzasadnieniu decyzji z dnia 4 listopada 2014 r. Prezydent Miasta Ciechanów stwierdził, że: "po uwzględnieniu oceny prawnej i wskazań wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2014 r., sygn. I OSK 78/14 ustalił, iż Pani J. M. spełnia trzy główne przesłanki do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego na rzecz M. C.". Wymaga podkreślenia, że sprawa, którą rozpoznawał Naczelny Sąd Administracyjny został wszczęta wnioskiem J. M. z dnia 20 marca 2013 r. Nie można zatem podzielić zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art.170 p.p.s.a., gdyż organ pomocy społecznej, a także Sąd pierwszej instancji uwzględnili zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyżej wskazanym wyroku. Nietrafny i niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż organ pomocy społecznej uznał skarżącą za osobę uprawnioną do specjalnego zasiłku opiekuńczego i zasiłek ten przyznał zgodnie z obowiązującymi przepisami. W myśl art. 24 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14, art. 15, art. 15a, art. 15b, art. 16, art. 17 i art. 17c. Regułą zatem jest przyznawanie świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy, z wyjątkami określonymi w wymienionych przepisach. Do tych wyjątków ustawodawca nie zaliczył specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art.16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z kolei przepis art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) wprowadza zasadę, że prawo do świadczeń rodzinnych organ ustala począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że decydujące znaczenie dla ustalenia terminu, od którego ustala się prawo do świadczeń rodzinnych, posiada data złożenia wniosku wraz z wymaganymi przez przepisy prawa załącznikami do właściwego organu realizującego świadczenia rodzinne. Organy administracji nie są uprawnione do przyznawania zasiłku za okres wcześniejszy, niż od początku miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Według art.3 pkt 10 omawianej ustawy okres zasiłkowy - oznacza okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. W świetle art. 24 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 pkt 10 ustawy z dnia 23 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych brak jest podstaw do ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres przypadający po okresie zasiłkowym, o jakim mowa w tych przepisach. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art.24 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy. Sposób sformułowania tego zarzutu - przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca nie złożyła w odpowiednim czasie ze swojej winy wniosku o przyznanie zasiłku na okres 2013/2014 i 2014/2015 - nie pozostaje w związku z treścią wskazanego przepisu. Ponadto z uzasadnienia organu odwoławczego wynika, że "w odniesieniu do wniosków skarżącej o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego za okres od 1.11.2013 r. do 31.10 2014r. oraz od 1.11.2014r. do 31.10.2015 r., to wnioski te będą przedmiotem odrębnego postępowania." Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.