I OSK 2535/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: NSA Marian Wolanin del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 201/23 w sprawie ze skargi D.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 listopada 2022 r., nr KOA/4606/Sr/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz D.M. kwotę 720 (słownie: siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W WARSZAWIE WYROKIEM Z 23 MARCA 2023 R. ODDALIŁ SKARGĘ D.M. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W WARSZAWIE Z 24 LISTOPADA 2022 R. W PRZEDMIOCIE ODMOWY PRZYZNANIA PRAWA DO ŚWIADCZENIA PIELĘGNACYJNEGO. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z 24 września 2021 r. Burmistrz Nowego Dworu Mazowieckiego odmówił skarżącej ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem. W uzasadnieniu wskazał, że niepełnosprawność osoby wymagający opieki powstała po 18 roku życia, a zainteresowana posiada ustalone prawo do emerytury. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 22 czerwca 2022 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zwróciło uwagę na konieczność przeprowadzenia postępowania w odniesieniu do wszystkich przesłanek uzyskania świadczenia, w szczególności w zakresie rezygnacji z zatrudnienia na rzecz sprawowania opieki nad mężem. Kolegium wskazało także na konieczność ostatecznego rozstrzygnięcia w zakresie dokonania przez odwołującą wyboru pomiędzy emeryturą i świadczeniem pielęgnacyjnym. Decyzją z 26 września 2022 r. Burmistrz ponownie odmówił skarżącej ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ ponownie wywiódł, że niepełnosprawność męża skarżącej powstała po 18 roku życia. Wskazał także, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, co również wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Kolegium decyzją z 24 listopada 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., że bezspornie w okolicznościach sprawy odwołująca ma ustalone prawo do emerytury, którego nie zawiesiła pomimo stosownego wezwania ze strony organu. W ocenie organu odwoławczego powodowało to, że zaszła przesłanka negatywna do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że nie podziela stanowiska organów o braku związku przyczynowo-skutkowego między sprawowaną nad mężem opieką a niepodejmowaniem zatrudnienia oraz wykluczenia możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z powodu istnienia innych osób zobowiązanych do świadczeń alimentacyjnych, jako przesłanki nieznanej ustawie. Wskazał natomiast, że skarżąca w toku postępowania administracyjnego złożyła warunkowe oświadczenie o rezygnacji z emerytury uzależniając je od zapewnienia jej, że spełniła wszystkie pozostałe przesłani uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Fakt pobierania świadczenia konkurencyjnego, w ocenie Sądu, uniemożliwiał przyznanie jej wnioskowanego świadczenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i rozpoznanie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo skarżąca zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzją naruszała art. 136 § 1 w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez nieprzeprowadzenie z urzędu przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego w zakresie umożliwienia stronie zawieszenia przysługującego jej prawa do emerytury, dzięki czemu możliwe byłoby merytoryczne załatwienie sprawy przez przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia, czym organ dopuścił się naruszenia zasady podejmowania z urzędu wszelkich czynności mających na celu załatwienie sprawy z pogwałceniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, co powinno było skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa; 2) art. 151 ppsa przez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzją naruszała art. 9 kpa przez niepoinformowanie strony o spełnieniu wszystkich pozostałych przesłanek warunkujących przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego poza posiadanym przez stronę prawem do emerytury oraz niewezwaniem jej do zawieszenia przysługującego jej prawa do emerytury, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno było skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca rozszerzyła argumentację dotyczącą poszczególnych zarzutów i wskazała, że w toku postępowania administracyjnego nie została prawidłowo poinformowana, że jedyną przeszkodą ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie przez nią emerytury, co uniemożliwiło jej zawieszenie pobierania emerytury. Zaznaczyła, że nie można od strony postępowania oczekiwać podjęcia czynności, które pozbawią ją środków utrzymania nawet w krótkim, przejściowym okresie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna okazała się zasadna, choć nie wszystkie zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Za zasadny w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należało uznać zarzut naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 9 kpa przez odmowę ustalenia skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na skutek niepoinformowania jej o prawie wyboru przysługującego świadczenia przez zawieszenie pobierania emerytury. Wyjaśnić bowiem należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615, z późn. zm.), dalej: uśr, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym [niż wymienione w poprzedzających punktach] osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zaznaczyć jednakże należy, co nie jest sporne w rozpoznawanej sprawie, że spełnienie przesłanek pozytywnych wymienionych w zacytowanym powyżej przepisie nie wystarcza do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż z woli ustawodawcy do ustalenia prawa do tego świadczenia konieczne jest także ustalenie, że w przypadku wnioskodawcy nie zachodzą przesłanki negatywne takie jak pobieranie jednego ze świadczeń konkurencyjnych wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, tj. m.in. jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie – emerytury. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że fakt pobierania emerytury nie stanowi przesłanki absolutnej eliminującej możliwość ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wynikająca z normy rekonstruowanej na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta musi być bowiem interpretowana jako wiążąca się nie z samym ustaleniem prawa do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1625/23). W przypadku takim zawieszenie emerytury skutkuje ustaniem przesłanki nadmiernej kumulacji świadczeń, umożliwiając ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Realizacja prawa wyboru w toku postępowania administracyjnego następuje przez działanie organów zgodne z art. 9 kpa przewidującym, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zasada ta pełniejsze rozwinięcie znajduje w art. 79a § 1 kpa, w myśl którego w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że wprawdzie wezwaniem z 30 czerwca 2022 r. Burmistrz wystąpił do skarżącej m.in. o dostarczenie dokumentu potwierdzającego zawieszenie emerytury, ale charakter tego pisma wskazuje, jak słusznie podkreślił to w skardze kasacyjnej jej autor, że jest to wezwanie do przedstawienia dokumentów mających charakter dowodu w sprawie, a nie informacja, o której mowa w art. 9 i art. 79a § 1 kpa. Wady tej nie sanuje oświadczenie skarżącej zawarte w jej piśmie z 21 lipca 2022 r. o gotowości zawieszenia prawa do pobieranej emerytury w przypadku zapewnienia jej, że okoliczność ta jest jedyną negatywną przesłanką do przyznania jej wnioskowanego świadczenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że nie można oczekiwać, aby osoby utrzymujące się z niskich świadczeń emerytalnych bądź rentowych zawieszały uprzedzająco ich pobieranie w oczekiwaniu na decyzję w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, pozbawiając się środków utrzymania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 737/23). Dopiero zatem po spełnieniu obowiązku informacyjnego na podstawie art. 9 i art. 79a § 1 kpa, a następnie otrzymaniu warunkowej deklaracji rezygnacji z pobierania świadczenia konkurencyjnego organ powinien wystąpić do strony o przedstawienie stosownej decyzji organu emerytalnego. Odnotować przy tym należy, że wprawdzie rozwiązanie to stosuje się w przypadku, gdy jedyną przesłanką odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie świadczenia konkurencyjnego, podczas gdy w rozpoznawanej sprawie Kolegium obok pobierania emerytury jako przyczyny odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia wskazało także brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy opieką nad niepełnosprawnym a niepodejmowaniem pracy zarobkowej oraz fakt ciążenia obowiązków alimentacyjnych na dzieciach niepełnosprawnego, ale zgodnie z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał wywody organu w tych dwóch ostatnich kwestiach za nieprawidłowe. Spowodowało to, że zdaniem Sądu pierwszej instancji jedyną przyczyną uniemożliwiającą przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego był fakt pobierania emerytury, który to problem możliwy był do rozwiązania przez dokonanie prawidłowego obowiązku informacyjnego i wystąpienie na podstawie tej informacji przez skarżącą do właściwego organu o zawieszenie wypłaty emerytury, co umknęło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Brak zatem spełnienia obowiązku informacyjnego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego miał istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwił skarżącej podjęcie działań zmierzających do wstrzymania wypłaty emerytury i eliminacji przesłanki negatywnej ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Niezasadny z kolei okazał się zarzut naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 136 § 1 w zw. z 7 kpa. Odnotować bowiem należy, że postępowanie wyjaśniające, w tym także uzupełniające postępowanie dowodowe, ma służyć ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W postępowaniu w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego postępowanie takie ma na celu ustalenie czy zaszły przesłanki pozytywne określone w art. 17 ust. 1 uśr i czy nie zachodzą przesłanki negatywne wymienione w kolejnych przepisach tej ustawy. W rozpoznawanej sprawie okolicznością taką było ustalenie, że skarżąca pobiera świadczenie konkurencyjne eliminujące możliwość przyznania wnioskowanego uprawnienia. Postępowanie to nie mogło ze swej istoty prowadzić do zawieszenia pobierania emerytury z inicjatywy organu, jak zdaje się tego oczekiwać autor skargi kasacyjnej. Mogło to natomiast nastąpić, jak wskazane to zostało powyżej, na skutek prawidłowego spełnienia obowiązku informacyjnego, o którym mowa w art. 9 i art. 79a § 1 kpa. Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania sądowego obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika procesowego postanowiono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 ppsa. Zalecenia dla organu administracji co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań, przy czym rozpatrując odwołanie organ – w związku z powołaniem się przez Burmistrza na fakt powstania niepełnosprawności po osiągnięciu 18. roku życia – powinien uwzględnić także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, i orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowane na tle tego wyroku.