I OSK 2553/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.), Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia NSA Wojciech Mazur, Protokolant asystent sędziego Marta Sikorska, po rozpoznaniu w dniu 24 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Związku Wodociągów i Kanalizacji w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 362/12 w sprawie ze skargi Gminy M. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Związku Wodociągów i Kanalizacji w W. na rzecz Gminy M. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 362/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy M. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody J. z dnia [...] marca 1995 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskiem z 2 marca 1994 r. Zarząd Gminy w M. wystąpił do Wojewody J. o przekazanie gminie w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), znajdujących się w zarządzie Wojewódzkiego Związku Wodociągów i Kanalizacji w W., nieruchomości położonych w C. w granicach działek nr [...] i [...] o łącznej pow. [...] m2, z uwagi na przeznaczenie tego mienia na cele związane z zaopatrywaniem ludności gminy w wodę. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku Wojewoda J., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 3 powyższej ustawy, decyzją z [...] marca 1995 r. orzekł o przekazaniu nieodpłatnie na rzecz Gminy M. wyżej wymienionego mienia, opisanego w kartach inwentaryzacyjnych nr 1 do 2 stanowiących integralną cześć decyzji, zgodnie ze sporządzonym protokołem inwentaryzacyjnym. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody J. z dnia [...] marca 1995 r. wystąpił [...] Związek Wodociągów i Kanalizacji (dalej: "WZWiK"), podnosząc, że skomunalizowane mienie stanowi mienie niepodzielne w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. i powinno zostać skomunalizowane na rzecz utworzonego 24 czerwca 1991 r. związku międzygminnego WZWiK, który to związek realizował zadania gminy w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po wszczęciu i przeprowadzeniu na wniosek WZWiK postępowania nadzorczego, decyzją z [...] maja 2011, nr [...] stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody J., wskazując, że jest ona obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, tj. art. 5 ust. 3 ustawy komunalizacyjnej, obligującą organ do jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister wywodził, że w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją Wojewody J. nie zostały spełnione przesłanki z art. 5 ust. 3 powołanej ustawy, warunkujące komunalizację mienia. W aktach sprawy brak jest bowiem dokumentów potwierdzających, że objęte nią mienie należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, bądź do przedsiębiorstw państwowych, dla których ww. organy pełnią funkcję organu założycielskiego. Mając zaś na względzie to, że przekazane gminie mienie nie spełnia przesłanek z wskazanego przepisu, w ocenie organu, bezprzedmiotowe jest obecnie rozważanie podnoszonej we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji kwestii niepodzielności tego mienia. W dalszej części uzasadniania organ przedstawił historię podmiotów prowadzących na terenie gminy gospodarkę wodno-kanalizacyjną wskazując, że zarządzeniem Wojewody W. z [...] czerwca 1984 r., nr [...] utworzono Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w W. z siedzibą w Ś.. Następnie przedsiębiorstwo to, na podstawie zarządzenia Wojewody W. z [...] lutego 1988 r., nr [...] podzielone zostało na sześć odrębnych przedsiębiorstw, w tym przedsiębiorstwo państwowe o nazwie "[...] Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w W.", w stosunku do którego uprawnienia i obowiązki organu założycielskiego z dniem 1 stycznia 1989 r. przekazane zostały przez Wojewodę Prezydentowi Miasta W. (na podstawie porozumienia z [...] grudnia 1988 r., nr [...]). Na mocy uchwały Rady Miejskiej Gminy W. z [...] maja 1991 r. [...] Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w W. zostało przekazane na rzecz utworzonego 24 czerwca 1991 r. związku międzygminnego WZWiK, a w następstwie kolejnej uchwały Rady Miejskiej Gminy W. z [...] lipca 1991 [...] Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji zostało zlikwidowane. Odnosząc się zaś do podnoszonego w toku postępowania nadzorczego przez Gminę M. argumentu, że WZWiK nie posiada przymiotu strony legitymującego go do udziału w postępowaniu, Minister wyjaśnił, iż WZWiK prowadzi działalność w zakresie zaopatrzenia w wodę, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych oraz utrzymywania związanych z tym urządzeń, do czego służy objęte komunalizacją mienie. W związku z powyższym, jego zdaniem, WZWiK (którego mienie stanowi m.in. mienie [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji) posiada interes faktyczny i prawny legitymujący go do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Minister powołał się przy tym na pogląd wyrażony w orzeczeniu NSA z 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1481/09, zgodnie z którym, ze względu na to, że postępowania administracyjne mają w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, to wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść domagającej się uznania jej za stronę postępowania. Wniosek do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją wniosła Gmina M., wskazując, że stan faktyczny i prawny nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, a gmina ma tytuły prawnorzeczowe do mienia. Gmina wyraziła także opinię, że w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych. Wnosiła także o powołanie biegłego na okoliczność ustalenia, czy objęte komunalizacją mienie, ma charakter podzielny czy też nie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z [...] grudnia 2011 r. utrzymał w mocy uprzednio wydane w sprawie rozstrzygnięcie, w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko Odnosząc się do podnoszonej przez Gminę konieczności ustalenia i przeprowadzenia dowodu z biegłego Minister uznał, że przeprowadzenie tego dowodu na obecnym etapie postępowania jest niezasadne, ponieważ przy stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej organ orzeka jedynie jako organ kasacyjny i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina M. zarzucając jej: - rażące naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 5 ust. 3 ustawy komunalizacyjnej, poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w tym przepisie, które umożliwiałyby Wojewodzie J. przekazanie Gminie M. nieodpłatnie w poczet mienia komunalnego nieruchomości położonych w C. . W konsekwencji czego organ stwierdził nieważność decyzji Wojewody J. z [...] marca 1995 r. - rażące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewykazanie, że w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka "rażącego naruszenia prawa" stanowiąca podstawę do stwierdzenia przez organ administracji publicznej nieważności decyzji administracyjnej oraz art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego rozważenia i przeanalizowania wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy będącej przedmiotem postępowania przed organem administracji oraz brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i wskazania dowodów na podstawie, których organ oparł swoje rozstrzygniecie, - naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej poprzez niewyjaśnienie kluczowych dla niniejszej sprawy kwestii dotyczących stanu faktycznego sprawy, - błędne uznanie, że powołanie biegłego specjalisty na okoliczność ustalenia charakteru mienia, o jakim mowa w decyzji, w szczególności określenia, czy przedmiotowe mienie ma charakter podzielny, czy też niepodzielny, jako nie mające znaczenia dla sprawy, nie jest uzasadnione i nie jest konieczne dla dokonania właściwej oceny legalności decyzji Wojewody J.. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej zainicjowane zostało wnioskiem związku międzygminnego [...]Związku Wodociągów i Kanalizacji (przywoływanego dalej, jako: "WZWiK"), któremu Minister przyznał przymiot strony w postępowaniu nadzorczym, kierując się w tym względzie zasadą rozstrzygania wątpliwości co do statusu podmiotu domagającego się uznania za stronę postępowania administracyjnego na jego korzyść. W tym stanie rzeczy, Sąd podniósł, że stwierdzenie interesu prawnego wymaga zatem bezwzględnie ustalenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. To zaś obliguje organ administracji publicznej, do którego wpłynęło podanie, do kontroli legitymacji procesowej podmiotu je wnoszącego. Niedopuszczalne jest, w ocenie Sądu, przyjmowanie domniemania posiadania interesu prawnego w sprawie (a w konsekwencji przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a.), poprzez rozstrzyganie w tym zakresie wątpliwości na korzyść jednostki wnoszącej podanie. Sprzeciwia się temu wynikający z art. 61a § 1 k.p.a. zakaz wszczynania postępowania administracyjnego na żądanie podmiotu niebędącego stroną. Tym bardziej niedopuszczalne jest rozstrzyganie w ten sposób o przymiocie strony w stosunku do podmiotu żądającego wszczęcia postępowania zmierzającego do wzruszenia ostatecznej decyzji w trybie stwierdzenia jej nieważności. Skoro bowiem postępowanie to ma doprowadzić do przełamania wynikającej z art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznej, poprzez jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, to status strony podmiotu inicjującego postępowanie prowadzące do tak daleko idących konsekwencji, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości. Z tego też względu przywołany w rozstrzygnięciu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2011 r. pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z 29 września 2010 r. II OSK 1481/09 na tle rozpoznawania skargi na wydane w toku postępowania wznowieniowego postanowienie wpadkowe w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, nie może być aktualny w postępowaniu nadzorczym. Sąd wywodził dalej, że w postępowaniu komunalizacyjnym, opartym na art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., dochodzi do przeniesienia własności mienia, które w dacie wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. (27 maja 1990 r.) oraz w dacie wydawania decyzji przysługiwało Skarbowi Państwa, na rzecz właściwej gminy, zatem interes prawny w tym postępowaniu mają co do zasady te podmioty, których praw rzeczowych do mienia dotyczy kształtowany w tym postępowaniu stosunek administracyjnoprawny. Tym samym stronami takiego postępowania, poza Skarbem Państwa i właściwą miejscowo gminą, mogą być wyłącznie te podmioty, który wykażą, że na dzień 27 maja 1990 r., bądź najpóźniej w dniu wydania przez wojewodę decyzji komunalizacyjnej legitymowały się tytułem prawnorzeczowym do mienia będącego jej przedmiotem, który przekreślałby przysługujący do niego tytuł Skarbu Państwa lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 powołanej wyżej ustawy. Tak określony krąg stron postępowania odnosi się również do podmiotów mających legitymację procesową w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Warunkiem skutecznego zainicjowania postępowania nadzorczego, musi być zatem wykazanie przez wnioskodawcę, że w jednej z wymienionych dat to jemu (względnie jego poprzednikowi prawnemu) przysługiwał tytuł prawny do skomunalizowanego mienia. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, zdaniem Sądu, aby WZWiK dysponował we wskazanych datach jakimkolwiek tytułem prawnorzeczowym do objętego decyzją komunalizacyjną mienia położonego .. Przede wszystkim, nie świadczy o posiadaniu takiego tytułu wejście w skład majątku tego związku mienia po zlikwidowanym w 1991 r. [...] Przedsiębiorstwie Wodociągów i Kanalizacji w W. (przywoływanego dalej jako: "WPWiK"), które to przedsiębiorstwo utworzone zostało na bazie części mienia należącego do byłego Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w W. z siedzibą w Ś. (prowadzącego do 1988 r. m.in. na terenie obecnej gminy M. gospodarkę wodno-kanalizacyjną). Brak jest bowiem jakichkolwiek dokumentów pozwalających ustalić, w jaką część mienia zlikwidowanego przedsiębiorstwa wojewódzkiego wyposażone zostało WPWiK, choć sporządzenie takiego zestawienia przewidywał § 3 zarządzenie Wojewody W. z dnia [...] lutego 1988 r. nr [...] w sprawie podziału Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w W. z siedzibą w Ś. Taki stan rzeczy oznacza, że także późniejsze przejęcie przez WZWiK bliżej nieoznaczonego mienia należącego do WPWiK, samo w sobie nie może świadczyć o nabyciu przez związek międzygminny tytułu prawnego do skomunalizowanych nieruchomości oraz posadowionych na nich urządzeń wodociągowych. Potwierdza to faktycznie władająca obecnie przedmiotowymi urządzeniami wodociągowymi spółka [...] Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. (utworzona w 2001 r. przez WZWiK), przyznając, że zarówno we własnych zasobach archiwalnych, jak też archiwach Urzędu Miejskiego w W. oraz Archiwum Państwowym we W. nie odnaleziono żadnych dokumentów potwierdzających jednoznacznie tytuł prawny WPWiK do posiadanych przed jego likwidacją nieruchomości zlokalizowanych na terenie gminy M. (vide: pismo spółki z 16 października 2009 r. nr [...], k. 658 akt administracyjnych). Nie przesądza o posiadaniu tego tytułu również zawarta we wniosku o komunalizację, informacja o przysługującym WZWiK prawie zarządu nieruchomościami, czy też wskazane w kartach inwentaryzacyjnych władanie nieruchomościami przez ten podmiot. Sąd podkreślił, że faktyczne władanie nieruchomością przez przedsiębiorstwo nie kreuje tytułu prawnego do nieruchomości. Zarząd zaś (jako prawna forma władania nieruchomością), w świetle obowiązujących w dacie wydawania decyzji komunalizacyjnej przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) powstawał w ściśle określony sposób, tj. decyzji administracyjnej względnie stosownej umowy ( art. 33 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Tego rodzaju dokumentów brak w aktach sprawy. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, istnienia zarządu nie można domniemywać. Stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w tak ustalonym stanie faktycznym w niczym nie mogło zatem zmieniać sytuacji prawnej WZWiK. Dalej Sąd podniósł, że okoliczności te nie zostały dostrzeżone przez organ nadzoru, co skutkowało nieuprawnionym - w świetle zgromadzonych w aktach dokumentów – przedwczesnym przyjęciem, że WZWiK przysługuje przymiot strony postępowania, a w konsekwencji wszczęciem i przeprowadzeniem na wniosek tego związku postępowania nadzorczego, w wyniku którego wyeliminowana została z obrotu prawnego decyzja komunalizacyjna. Oznacza to, że postępowanie nadzorcze przeprowadzone zostało przez Ministra bez wyjaśnienia kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności stanu faktycznego, a także przy niewłaściwej ocenie zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, a więc z naruszeniem zasad postępowania wyrażonych w art. 7, 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a., co mogło mieć niewątpliwie wpływ na wynik sprawy. Skutkowało bowiem wszczęciem postępowania nieważnościowego i wyeliminowaniem z obrotu prawnego ostatecznej decyzji komunalizacyjnej na wniosek podmiotu, którego status strony w tym postępowaniu nie został właściwie zweryfikowany. Sytuacja zaś, w której podmiot żądający wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie posiada przymiotu strony, prowadzić musi do wydania postanowienia o treści zdeterminowanej art. 61a § 1 k.p.a., a więc odmowy wszczęcia tego postępowania, z powodu zaistnienia przeszkody o charakterze podmiotowym. Z tego względu zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca jej wydanie decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2011 r. nie mogły się ostać. Wobec stwierdzenia powyższych uchybień, Sąd odstąpił od merytorycznej oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze, podnosząc, że kontrola zgodności decyzji stwierdzającej nieważność rozstrzygnięcia komunalizacyjnego ze wskazanymi w skardze przepisami prawa na tym etapie postępowania pozostaje przedwczesna. W ramach wytycznych, co do dalszego postępowania, Sąd zobowiązał Ministra Cyfryzacji i Administracji do zbadania, czy w związku z podziałem byłego Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w W. z siedzibą w Ś., na sześć odrębnych przedsiębiorstw, doszło do sporządzenia przewidzianego w § 3 Zarządzenia Wojewody W. z [...] lutego 1988 r. zinwentaryzowania mienia, w które wyposażono nowo utworzone przedsiębiorstwa. Jeśli tak, to organ powinien ocenić, czy jest ono tożsame z mieniem objętym decyzją komunalizacyjną i któremu z ww. podmiotów zostało ono przydzielone, a następnie dokonać oceny legitymacji skargowej WZWiK i w zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń podejmie stosowne rozstrzygnięcie, którego treści skład orzekający w niniejszej sprawie nie przesądza. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] Związek Wodociągów i Kanalizacji w W. . Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, iż w oparciu o zgromadzone w sprawie dokumenty brak jest podstaw do uznania, że skarżący posiada interes prawny w przedmiotowym postępowaniu i konsekwencji do przyznania mu przymiotu strony, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. skutkujące dokonaniem ustaleń faktycznych przy pominięciu znacznej części materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, a przez to dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydania wyroku, tj. w zakresie wskazanym w pkt 1, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3. naruszenie art. 106 § 5 p.p.s.a w zw. z art. 233 kodeksu postępowania cywilnego polegające na przekroczeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny granicy swobodnej oceny dowodów przejawiającego się w naruszeniu obowiązku wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 4. naruszenie art. 49, 341 i 174 Kodeksu cywilnego poprzez ich niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzupełnieniu podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów wskazano, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody J. stwierdził expressis verbis, że na mocy uchwały Rady Miejskiej Gminy W. nr [...] z dnia [...] lipca 1991r., z dniem 31 lipca 1991 r. mienie [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji zostało przekazane na rzecz [...] Związku Wodociągów i Kanalizacji. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie (np. Statutu WZWIK) jednoznacznie wynika również, że mienie zlikwidowanego [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji przejął [...] Związek Wodociągów i Kanalizacji. Zatem fakt, że Związek władał przedmiotowym mieniem wodociągowo – kanalizacyjnym, jak właściciel w okresie 1990 – 19941, jest w niniejszej sprawie bezsporny i zarzutu takiego nie podnosiła również Gmina M.. Podstawę faktyczną uznania Związku za stronę postępowania ze względu na interes prawny stanowiły więc konkretne dowody zgromadzone w sprawie, a nie zasada domniemania posiadania interesu, co zarzucił Wojewódzki Sąd Administracyjny organowi administracji. [...] Związek Wodociągów i Kanalizacji przejął w całości mienie [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji, które następnie zostało wniesione jako aport do [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o., którego skarżący kasacyjnie jest jedynym wspólnikiem. Ponadto przedmiotowe mienie stanowiło mienie niepodzielne w rozmienieniu art. 6 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie i terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i w związku z tym komunalizacja tego mienia powinna nastąpić na rzecz [...] Związku Wodociągów i Kanalizacji, przy czym nie dotyczyło to prawa własności nieruchomości, które podlegały skomunalizowaniu na rzecz poszczególnych gmin. Wobec wyraźnej dyspozycji ustawy, komunalizacja mienia niepodzielnego, będącego mieniem ruchomym, w rozumieniu art. 49 Kodeksu cywilnego, powinna zgodnie z prawem nastąpić wyłącznie na rzecz skarżącego kasacyjnie. Skarżący kasacyjne nie zgodził się również z twierdzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że kluczowym dokumentem rozstrzygającym o tytule prawnym do rzeczonego mienia jest zarządzenie Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 1988 r. w sprawie podziału Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w W. z siedzibą w Ś., które przewidywało sporządzenie zestawienia mienia, w jakie wyposażone zostało WPWiK, a których to dokumentów brak jest w aktach sprawy. Takie stanowisko, wobec bezspornego faktu posiadania rzeczonego mienia przez [...] Związek Wodociągów i Kanalizacji jest wyrazem skrajnego formalizmu i sprzeczne jest z normami prawa Kodeksu cywilnego, a w szczególności z domniemaniem prawnym przysługiwania tytułu prawnego do rzeczy jej posiadaczowi (art. 341 k.c.), wzmocnionej normą prawną art. 174 k.c., pozwalającą posiadaczowi samoistnemu na nabycie prawa własności. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina M. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, popierając stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala uznać interesu prawnego [...] Związku Wodociągów i Kanalizacji do bycia stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej, jako " p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, określone w art.183 § 2 wymienionej ustawy, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego orzeczenia w granicach podstaw i zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, jak również zarzuty naruszenia norm procesowych. Odnosząc się w kolejności do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, że pierwszy z zarzutów dotyczący naruszenia art.145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.28 k.p.a. nie został w sposób właściwy sformułowany. Autor skargi kasacyjnej nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że zebrane w sprawie dokumenty są nie wystarczające dla uznania interesu prawnego [...] Związku Wodociągów i Kanalizacji wnioskującego o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Jednakże w zarzutach skargi kasacyjnej jej autor nie wskazał przepisu prawa materialnego, z którego wywodzony jest interes prawny. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego interes prawny, w rozumieniu art. 28 kpa, to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Interes prawny ma bowiem charakter materialnoprawny. Aby wykazać istnienie interesu prawnego należy wskazać normę prawa przewidującą w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Wobec tego zarzucając naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. należy wskazać dodatkowo przepis prawa materialnego, z którego wywodzony jest interes prawny. Tak więc o tym, czy określonemu podmiotowi służy prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki ( tak: m.in. wyrok NSA z dnia 12 marca 2008 r., sygn. I OSK 401/07, publ. Lex nr 456693, wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. II OSK 310/05, publ. Lex nr 190891). Skarżący kasacyjnie wprawdzie w zarzucie skargi kasacyjnej nie powiązał art. 28 k.p.a. z żadnym przepisem prawa materialnego, jednakże w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powoływał się na art. 6 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), zwanej dalej " ustawą komunalizacyjną", co pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na rozpoznanie zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. Zagadnienie legitymacji skarżącego kasacyjnie do bycia stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej jest kluczowym zagadnieniem w rozpoznawanej sprawie. Uzasadniając istnienie interesu prawnego [...] Związek Wodociągów i Kanalizacji powołuje się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na uchwałę Rady Miejskiej Gminy W. nr [...] z dnia [...] lipca 1991 r. w sprawie przekazania [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji na rzecz [...] Związku Wodociągów i Kanalizacji w W.. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że uchwała Rady Miejskiej W.o przekazaniu [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji na rzecz [...] Związku Wodociągów i Kanalizacji w W. została podjęta w dniu [...] maja 1991 r., natomiast w dniu [...] lipca 1991 r. podjęto uchwałę likwidacji przekazania [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji. Tak też uzasadnił interes prawny skarżącego kasacyjnie Związku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w decyzji wydanej w wyniku rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Natomiast Sąd pierwszej instancji powziął wątpliwości co do istnienia interesu prawnego podmiotu wnioskującego o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji z tego powodu, że w aktach sprawy, zdaniem tego Sądu, brak jest dokumentu dotyczącego podziału składników mienia między przedsiębiorstwami powstałymi w wyniku podziału Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w W. z siedzibą w Ś. dokonanego zarządzeniem Wojewody W. nr [...] z [...] lutego 1988 r., czyli dokumentu, o którym mowa w § 3 tego zarządzenia. W tej kwestii należy zwrócić uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł, iż w aktach administracyjnych znajduje się decyzja Wojewody W. z dnia [...] maja 1988 r., nr [...] " w sprawie przydzielenia składników mienia ulegającego podziałowi Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w W. z siedzibą w Ś." ( k.631 akt adm.), wydana na podstawie § 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1981 r. w sprawie wykonania ustawy o przedsiębiorstwach państwowych ( Dz.U. Nr 31, poz. 170 ze zm.) oraz na podstawie § 3 zarządzenia nr [...] Wojewody W. " w sprawie podziału Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w W. z/s w Ś.". Stosownie do pkt 1 wskazanej decyzji przedsiębiorstwom wodociągów i kanalizacji powstałym w wyniku podziału Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji przydzielono majątek trwały i obrotowy będący w dyspozycji poszczególnych zakładów wodociągów i kanalizacji oraz wymienione w załączniku do decyzji mienie Zarządu Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji. Trafnie natomiast Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie ustalono, czy mienie, w które wyposażono nowo utworzone w 1988 r. przedsiębiorstwa jest tożsame z mieniem objętym decyzją komunalizacyjną. Z raportu załączonego do Statutu [...] Związku Wodociągów i Kanalizacji także nie wynika, czy wymienione w nim mienie ( wodociągi ) są tym mieniem, którego dotyczą decyzje komunalizacyjne. Co więcej w aktach sprawy znajdują się pisma z których wynika, że wodociągi wiejskie w M. i S. zostały przekazane w dniu 20 listopada 1990 r. dla Urzędu Gminy w M., jako mienie komunalne ( m.in. pismo Wojewódzkiego Zakładu Usług Wodnych z dnia 28 listopada 1998 r., nr [...]). Z kolei w piśmie z dnia 24 maja 1988 r. skierowanym do Dyrektora Naczelnego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w W. Wójt Gminy w M. stwierdza m.in., że " wnosi na Wasz stan lub w administrację dwa nowe wodociągi zaopatrujące w wodę konsumpcyjną mieszkańców M....". Zatem z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych nie wynika w sposób bezsporny, czy konkretne składniki mienia wymienionego w decyzji komunalizacyjnej stanowią mienie [...] Związku Wodociągów i Kanalizacji, o którym mowa m.in. w § 25 Statutu Związku, a wcześniej mienie [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji. W sytuacji, gdy przedmiotem decyzji komunalizacyjnej jest określone mienie, do którego rości prawa przedsiębiorstwo, to dla wykazania interesu prawnego niezbędne jest ustalenie, że konkretne składniki tego mienia ( objęte decyzją komunalizacyjną) wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Trzeba mieć również na uwadze, że stronami postępowania komunalizacyjnego jest zawsze Skarb Państwa i właściwa gmina, a jeżeli roszczenia do komunalizowanego mienia zgłasza inny podmiot, to musi on wykazać tytuł prawny uprawniający go do zgłoszenia takich roszczeń. Normą, z której wywodzić można istnienie interesu prawnego w tym postępowaniu nie mogą być natomiast wskazane w skardze kasacyjnej przepisy kodeksu cywilnego : art.341 - dotyczący domniemania posiadania i art. 174 - określający przesłanki nabycia rzeczy ruchomych przez zasiedzenie. Przepisy te mogą być pomocne przy okazji postępowania o stwierdzenie zasiedzenia służebności gruntowej, czy służebności przesyłu. Natomiast organy administracji, rozstrzygając w kwestii interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie mogą opierać się na domniemaniach wynikających z posiadania rzeczy ( mienia). Powołany w skardze kasacyjnej art.49 kodeksu cywilnego stanowi o włączeniu w skład przedsiębiorstwa, określonych w nim urządzeń, lecz nie rozstrzyga o ich własności ( por. Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga pierwsza. Część ogólna. Stanisław Dmowski. LexisNexis. Warszawa 2009, s.221). Ponadto przepis ten aktualne brzmienie otrzymał w wyniku nowelizacji z dniem 3 sierpnia 2008 r. przez ustawę z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. Nr 116, poz.731). W dacie wydania decyzji komunalizacyjnej oraz w dniu 27 maja 1990 r. przepis art.49 stanowił, że: " Urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania wody, pary, gazu, prądu elektrycznego oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych gruntu lub budynku, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa lub zakładu" . Zatem przepis ten ma charakter normy ogólnej i z jego treści nie można wywieść, że konkretne składniki skomunalizowanego mienia należały do określonego przedsiębiorstwa. Co więcej W uchwale składu siedmiu Sędziów SN z dnia 8 marca 2006 r. (sygn. III CZP 105/05, publ. OSNC 2006/10/159) przesądzono, że przepis art. 49 k.c. nie stanowi samoistnej podstawy prawnej przejścia urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania wody, pary, gazu, prądu elektrycznego oraz innych podobnych urządzeń na własność właściciela przedsiębiorstwa przez ich połączenie z siecią należącą do tego przedsiębiorstwa. Przepis art. 49 § 1 k.c. przesądza tylko o tym, że urządzenia w nim wymienione nie należą do części składowych gruntu z chwilą, gdy weszły w skład przedsiębiorstwa przesyłowego. Nie reguluje on natomiast sposobu uzyskania tytułu prawnego do tego urządzenia przez prowadzącego przedsiębiorstwo przesyłowe. Wejście w skład przedsiębiorstwa przesyłowego oznacza tylko, że stało się ono elementem składowym tego przedsiębiorstwa, co nie jest równoznaczne z przeniesieniem własności. Uprawnienia przedsiębiorstwa do korzystania z urządzeń, mogą mieć, bowiem charakter prawnorzeczowy (np. własność, gdy została przeniesiona), jak i obligacyjny (np. używanie, najem, leasing). Urządzenia wymienione w art. 49 §1 k.c. z chwilą ich połączenia z siecią należącą do przedsiębiorstwa przestają być częścią składową nieruchomości i stają się samoistnymi rzeczami ruchomymi, które mogą być przedmiotem odrębnej własności i obrotu (por. wyrok SN z dnia 22 stycznia 2010 r., sygn. V CSK 195/09, publ. OSNC 2010/7-8/116). Niczego więcej z samej treści normy art.49 k.c. wywieść nie można. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art.133 § 1 i art.141§ 4 p.p.s.a., gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonywał ustaleń faktycznych w sprawie, lecz oceniał legalność decyzji w oparciu o stan faktyczny ustalony przez organy administracji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych wynika, że organy te nie poczyniły wystarczających ustaleń w kwestii legitymacji podmiotu wnioskującego o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Wypada jedynie wspomnieć, że warunkiem dokonania weryfikacji decyzji ostatecznej w trybie art.156 § 1 k.p.a. jest złożenie stosownego wniosku przez podmiot posiadający przymiot strony, co podlega kontroli w pierwszej kolejności. Wszczęcie postępowania nieważnościowego, wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Wstępne postępowanie, które powinno poprzedzić odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego z uwagi na jego niedopuszczalność, może zatem dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Taką kwestią formalną jest zbadanie, czy żądanie zostało wniesione przez legitymowany podmiot. Jeżeli jednak, jak w niniejszej sprawie zbadanie, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności posiada interes prawny wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to w sytuacji stwierdzenia braku interesu prawnego organ nie może orzec o odmowie wszczęcia postępowania, lecz wydaje decyzję o jego umorzeniu. Natomiast w sytuacji ustalenia, że wnioskujący ma interes prawny organ wydaje rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie. W niniejszej sprawie z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania w celu ustalenia interesu prawnego podmiotu wnioskującego o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji komunalizacyjnej organ nadzoru nie może orzec o odmowie wszczęcia postępowania. Nietrafne są, dotyczące tej kwestii, czyli zastosowania w sprawie art.61a §1 k.p.a., wywody Sądu pierwszej instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W tym miejscu wymaga podkreślenia, że wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej ma obowiązek wykazania interesu prawnego. Nie można także zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 kodeksu postępowania cywilnego. Tak sformułowany zarzut mógłby okazać się skuteczny jedynie wówczas, gdyby wykazane zostało, że zastosowane przez Sąd pierwszej instancji kryteria oceny wiarygodności dowodów były błędne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2005 r., OSK 1576/2004, publ. www.nsa.gov.pl). Jednakże możliwość i dopuszczalność stosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sposób odpowiedni przepisów Kodeksu postępowania cywilnego poprzez odesłanie z art. 106 § 5 p.p.s.a. uzależniona jest od uprzedniego dopuszczenia przez Sąd uzupełniającego dowodu z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., a może to nastąpić jedynie wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tymczasem z przebiegu postępowania przed Sądem pierwszej instancji nie wynika, by Sąd ten dopuścił jakikolwiek dowód z dokumentu, a zatem w konsekwencji dokonał błędnej oceny wiarygodności i mocy dowodowej tego dokumentu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, mimo częściowo błędnego uzasadnienia i dlatego na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.204 pkt 2 p.p.s.a.