I OSK 2554/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. i E. C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 708/13 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi A. C. i E. C. na uchwałę Rady Miasta Ś. z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w sprawie uznania za bezzasadną skargi z dnia [...] kwietnia 2013 r. na działalność Prezydenta Miasta Ś. w związku odmową zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Sz 708/13) odrzucił skargę A. C. i E. C. na uchwałę Rady Miasta Ś. z dnia [...] maja 2013 r., nr [..] w sprawie uznania za bezzasadną skargi z dnia [...] kwietnia 2013 r. na działalność Prezydenta Miasta Ś. w związku odmową zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej. Powyższe postanowienia zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: A. C. i E. C., pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r., złożyli do Przewodniczącego Rady Miasta Ś. wniosek "o rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej uchwałą rady odnośnie mienia komunalnego i decyzją przez Prezydenta Miasta Ś." dotyczącej bezprzetargowej sprzedaży na ich rzecz nieruchomości położonej przy ul. K.przyległej do nieruchomości oznaczonej numerem [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...] Miasta Ś., na której posadowiony jest budynek, w którym A. C. oraz E. C. posiadają lokal mieszkalny. W dniu [..] maja 2013 r. zwrócili się z wnioskiem dotyczącym cofnięcia z porządku obrad sesji Rady w dniu [...] maja 2013 r. projektu uchwały Rady Miasta Ś. w sprawie uznania skargi skarżących A. C. oraz E. C. za bezzasadną, jako przedwczesnej, wskazując, że wyjaśnienie Prezydenta Miasta Ś. zawarte w piśmie z dnia [...] maja 2013 r. jest gołosłowne, jednostronne i nie ma oparcia w stanie faktycznym i prawnym w przedmiotowej sprawie. Wnieśli ponadto o rozpoznanie przez Radę figurującego w porządku obrad II projektu uchwały dotyczącego przedmiotowej sprawy i mającego na celu zbadanie skargi skarżących z [...] kwietnia 2013 r. na działalność Prezydenta Miasta Ś., przez zlecenie Komisji Rewizyjnej zbadanie skargi z udziałem strony "Skarżącej" i ich pełnomocnika. W tym samym dniu, Rada Miasta Ś. - na podstawie art. 229 pkt 3 k.p.a. - podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uznania skargi A. C. oraz E. C. z dnia [...]kwietnia 2013 r. za bezzasadną. A. C. i E. C. w złożonej na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skardze, zarzucili jej naruszenie art. 233, art. 236 oraz art. 238 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 i art.18 ust.2 pkt 9 lit."a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 , poz.1591 ze zm.) poprzez błędną wykładnię wskazanych norm wyrażającą się w tym, "że zaskarżona uchwała nie zawiera istoty rozstrzygnięcia i brak jest uzasadnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy" oraz przez to, "że na radzie gminy ciąży obowiązek ustawowy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych dotyczących zasad zbywania nieruchomości z zarzutem, że organ wykonawczy - Prezydent Miasta Ś. bezprawnie, bezzasadnie, uporczywie odmawia także nabycia nieruchomości stronie skarżącej, ulegając zatrudnionym pracownikom, uprawiającym samowolę w omawianym temacie wbrew art. 7, art. 8 ust.2 Konstytucji odbierając prawa i wolności obywatelskie z art. 30, art. 31 ust. 1 i 3, art.64 Konstytucji i związkowe przez dyskryminację z art. 32 Konstytucji" oraz "brak rozstrzygnięcia dwóch uchwał w sprawie, a jedynie jedna z zarzutami podanymi w pkt 1 skargi skarżących oraz brak również pouczenia o środkach odwoławczych w przedmiotowej sprawie, mimo takiego żądania". W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Ś. wnosiła o jej odrzucenie, wskazując, że zaskarżona uchwała jako czynność podjęta w trybie postępowania skargowego uregulowanego przepisami działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Odrzucając skargę - na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a."- Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał ją za niedopuszczalną. W uzasadnieniu wydanego postanowienia Sąd Wojewódzki wskazywał, że przedmiot wniesionej skargi nie mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych określonym w art. 3 § 2 p.p.s.a. Pismo A. C. i E. C. zostało bowiem zakwalifikowane jako skarga, o której mowa w art. 227 k.p.a., którą Rada Miasta Ś. - na podstawie art. 229 pkt 3 k.p.a. - uznała za bezzasadną. Tego rodzaju skarga stanowi odrębny, względem unormowanego w przepisach tego Kodeksu ogólnego postępowania administracyjnego, rodzaj jednoinstancyjnego postępowania o charakterze administracyjnym, prowadzonego przez organy administracji publicznej, na podstawie przepisów prawa administracyjnego i załatwianego w prawnej formie działania, jaką stanowi czynność materialno-techniczna, lecz który to sposób załatwienia sprawy nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Sąd Wojewódzki podkreślił, że w sytuacji, gdy w ocenie skarżących, przedmiotowa sprawa stanowi sprawę indywidualną załatwianą w trybie postępowania administracyjnego, na co może wskazywać zarzut naruszenia art. 233 k.p.a., to bezczynność w tego rodzaju sprawach podlega zaskarżeniu w odrębnym trybie niż tryb skargowy regulowany przepisami Działu VIII k.p.a. Nawet w przypadku błędnej kwalifikacji pisma skarżących jako skargi i zastosowania trybu skargowego zamiast trybu postępowania administracyjnego poprzez wystosowanie zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi w ramach unormowań Działu VIII k.p.a., skarga na takie stanowisko organu do sądu administracyjnego także nie przysługuje. A. C. i E. C. w skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w całości, zrzucili mu: 1. naruszenie prawa materialnego, tj.: art.46 § 1 k.c. w zw. z art. 50 k.c. w zw. z art. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) przez to, że do wyłącznej właściwości rady gminy należą sprawy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych dotyczące zbywania nieruchomości także bezpośrednio związanych z gruntem przyległych do lokalu mieszkalnego domu przy ul. K. w Ś. wykorzystany obecnie bezumownie przez skarżących z opłacanym podatkiem, co pomija się w orzeczeniu skargi skarżących WSA w Szczecinie w przedmiotowej sprawie; 2. naruszenie przepisów prawa procesowego art. 16 § 1 p.p.s.a. w zw. z art.45 Konstytucji, przez to, że sprawa powinna być rozpoznana przez właściwy sąd przez trzech sędziów , a nie przez jednego sędziego , co skutkuje pozbawieniem skarżących prawa do obrony. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wnosili, o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej - powołując się na art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - wywodzono, że zawarte w tym przepisie reguły, w tym obowiązek publicznego ogłoszenia wyroku, należy związać z hierarchicznymi konstytucyjnymi źródłami prawa ujętymi również w art. 8 ust. 2 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, iż przepisy tego aktu stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej , a tak nie jest, bo w sprawie mają też zastosowanie art.30 , art.31 ust. 1 i 3 , art.32 Konstytucji RP. Skarżący kasacyjnie podkreślali, iż na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, są mieszkańcami gminy Ś. i tworzą wspólnotę samorządową. Na mocy zaś art. 46 § 1 k.c. w zw. z art. 50 k.c. w zw. z art. 18 ust.2 pkt 9 lit. "a" wskazanego aktu, mają ex lege uprawnienie do kupna gruntu bezpośrednio przyległego do lokalu mieszkalnego w domu przy ul. K. w Ś. , który użytkują mocy uchwały zgodnie art.4 pkt 1 i art.67 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r.Nr 261 ,poz.2603 ze zm.) w drodze bez przetargowej. W ich ocenie, zachowanie organów gminy narusza konstytucyjną zasadę praworządności wyrażoną w z art. 7 ustawy zasadniczej. Zaskarżona bowiem uchwała Rady Miasta Ś. nie jest niezgodna z prawem oraz podlega ocenie prawnej właściwego sądu administracyjnego. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które nie są usprawiedliwione. Odniesienie się do podniesionego przez skarżących kasacyjnie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wymagało wskazania w pierwszej kolejności, że w niniejszym przypadku podstawą odrzucenia przez Sąd I instancji skargi była okoliczność, iż dotyczyła ona uchwały wydanej na skutek wniesionej przez A. C. i E. C. - w trybie przepisów Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego - skargi powszechnej. Postępowanie w sprawie tego typu skarg ma cechy samodzielnego jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego uproszczonego i kończy się czynnością materialno-techniczną, określoną w art. 238 § 1 k.p.a., informującą stronę o sposobie załatwienia skargi, która w niniejszym przypadku przybrała postać uchwały z dnia [...] maja 2013 r. Ponieważ zgodnie z przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest dopuszczalne wniesienie do sądu administracyjnego skargi, która nie dotyczy aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., przedmiotowa skarga - jako nieobjęta zakresem właściwości sądu administracyjnego - nie podlegała rozpoznaniu przez ten Sąd. Sąd I instancji nie badał zatem okoliczności związanych z odmową zawarcia przez organy Gminy Ś. z A. C. i E. C. umowy sprzedaży ww. gruntu, czy też zagadnień związanych z legitymacją ww. organów do dokonania tej czynności. Nie kontrolował dokonywanych przez organy w tym zakresie czynności, a jedynie badał w jakim trybie przedmiotowa uchwała została wydana. Nie mógł w związku z tym naruszyć powoływanych (również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) przez skarżących kasacyjnie przepisów, które dotyczyły kwestii niezwiązanej z dokonaną przez niego oceną formalną odrzuconej skargi. Marginalnie wskazać przy tym należy, że sprzedaż nieruchomości jest stosunkiem cywilnoprawnym, gdyż jest uregulowana w Kodeksie cywilnym (art. 1 k.c. i art. art. 535 - 602 k.c.), a zatem sprawa dotycząca zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości ma charakter cywilnoprawny. Rozporządzanie nieruchomością przez jej właściciela następuje w formie czynności cywilnoprawnych poprzez jej zbycie lub obciążenie. Naturą stosunków cywilnoprawnych jest równorzędność stron. Sprawa sprzedaży, czyli rozporządzenia nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera elementu administracyjnego – władczego, i nie podlega kontroli sądowoadministracyjej. Dlatego też jakiekolwiek wysuwane przez skarżących kasacyjnie roszczenia w tym zakresie i jakakolwiek reakcje organu na nie, również nie mogły podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd I instancji uznając więc brak swojej kognicji do rozpatrzenia ww. skargi zasadnie ją odrzucił, co mógł uczynić - zgodnie z art. 58 § 3 i art. 16 § 2 p.p.s.a – na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednoosobowym. Nie naruszył w ten sposób zarówno normy zawartej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, jak również w art. 16 § 1 p.p.s.a., od którego ustawodawca wprowadził wyjątki zaliczając do nich m. in. sytuację, która miała miejsce w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.