I OSK 2593/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2017r., sygn. akt III SA/Łd 185/17 w sprawie ze skargi K. K. na postanowienie Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o skreśleniu z listy uczestników studiów doktoranckich 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od skarżącego K. K. na rzecz Rektora Uniwersytetu [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 185/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę K. K. na postanowienie Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...]w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o skreśleniu z listy uczestników studiów doktoranckich. W uzasadnieniu wskazano, że K. K. złożył do Rektora Uniwersytetu [...] wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] listopada 2013r. w przedmiocie skreślenia z listy uczestników studiów doktoranckich. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016r. Rektor Uniwersytetu [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w powyższym przedmiocie. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Rektor Uniwersytetu [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016r. utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Prawomocnym postanowieniem z dnia 16 listopada 2016r., sygn. akt III SA/Łd 818/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę K. K. na postanowienie Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] sierpnia 2016r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] listopada 2013r. w przedmiocie skreślenia z listy uczestników studiów doktoranckich. W dniu [...] grudnia 2016r. K. K. złożył do Rektora Uniwersytetu [...] wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] lipca 2016r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] listopada 2013r. w przedmiocie skreślenia z listy uczestników studiów doktoranckich. Wskazał, że nie można odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie prawnej wskazanej w powyższym postanowieniu. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016r., nr [...] Rektor Uniwersytetu [...] działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 2 oraz art. 126 K.p.a. w zw. z art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 1842 ze zm.), odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznego postanowienia Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] lipca 2016r. W uzasadnieniu postanowienia Rektor wskazał, że podstawę prawną żądania skarżącego stanowi art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydanie postanowienia bez podstawy prawnej. Zarzut ten jest bezzasadny, gdyż podstawę do wydania postanowienia, powołaną wprost w jego treści, stanowił art. 61a k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. "Inną przyczyną", będącą faktycznym powodem odmowy wszczęcia postępowania, było istnienie w obrocie prawnym prawomocnego orzeczenia sądu rozstrzygającego o bycie decyzji, której unieważnienia domagał się skarżący. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (zatytułowanym odwołaniem) K. K. ograniczył się do stwierdzenia, że nie jest zadowolony z rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017r., nr [...] Rektor Uniwersytetu [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że sprawa skreślenia K. K. z listy uczestników studiów doktoranckich została zakończona ostateczną decyzją Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] listopada 2013r., która była przedmiotem wielokrotnych kontroli, w tym również kontroli sądowej zakończonej prawomocnym wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 20 marca 2014r., sygn. III SA/Łd 1294/13, natomiast skarżący podejmuje dalsze działania w celu zanegowania rozstrzygnięcia o skreśleniu go z listy uczestników studiów doktoranckich, zmieniając jedynie tryby postępowania. Skarżący nie wskazał żadnych merytorycznych zarzutów wobec postanowienia, które chciałby wzruszyć. Rektor dokonując ponownej analizy wcześniejszego rozstrzygnięcia nie stwierdził, by naruszało ono prawo procesowe, jak i materialne, albo by w sprawie pominięto istotne okoliczności faktyczne, które mogły mieć wpływ na sposób jej załatwienia. W dniu [...] stycznia 2017r. K. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższe postanowienie wskazując, że odmowa wszczęcia postępowania z uwagi na wyrok WSA jest sprzeczna z prawem. W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu [...] podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd I instancji podniósł, że niewątpliwie istniała podstawa prawna do wydania postanowienia, które objęte zostało wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności, a był nią art. 61a k.p.a. Przepis ten stanowi, że gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy okolicznością determinującą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Rektora [...] z dnia [...] listopada 2013 r. o skreśleniu skarżącego z listy uczestników studiów doktoranckich, na podstawie art. 61a k.p.a. w zw. z art. 157 k.p.a. i w zw. z art. 207 ust. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym mogło być uprzednie poddanie tej decyzji kontroli sądu administracyjnego, tak jak to przyjął organ. W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że wyrokiem z dnia 20 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie III SA/Łd 1294/13 oddalił skargę K. K. na decyzję Rektora [...] z dnia [...] listopada 2013 r. o skreśleniu go listy uczestników studiów doktoranckich. W obszernym uzasadnieniu sąd ocenił legalność decyzji i odniósł się do zarzutów skarżącego. Wyrok ten uprawomocnił się. Prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywołuje skutki, o których mowa w art. 170 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 15 lipca 2016 r odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego organ nie powołał wprawdzie wprost tego przepisu, ale wskazywał na fakt badania legalności decyzji przez sąd i okoliczność, że wydany wyrok jest prawomocny, co stanowi przeszkodę przedmiotową do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Wynikająca z unormowania art. 170 p.p.s.a. prawomocność materialna co do zasady zamyka organom administracji publicznej oraz podmiotom posiadającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania przed tymi organami możliwość stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto Sąd podkreślił, że ponieważ zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, miał on obowiązek badania zgodności z prawem zaskarżonej do niego decyzji nawet wówczas, gdy zarzut taki nie został podniesiony w skardze. Jeżeli zatem sąd miał obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, należy przyjąć, że tym bardziej dokonał on kontroli decyzji pod kątem istnienia wad kwalifikowanych. Istniała zatem podstawa do uznania, że decyzja Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] listopada 2013 r. o skreśleniu skarżącego z listy uczestników studiów doktoranckich była wolna od wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Prawomocny wyrok WSA w Łodzi w sprawie III SA/Łd 1294/13 wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym został wydany , a zasięgiem jego oddziaływania objęte zostało również przyszłe postępowanie administracyjne. Ponieważ organy administracji są związane tym wyrokiem, to wyłączona była możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., co prawidłowo uznał organ. Powyższe zagadnienie było przedmiotem uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. I OPS 6/09 (publ. ONSAiWSA 2010/2/18, OSP 2010/9/91). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w uchwale, że żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Z uwagi na zmianę uregulowań w k.p.a. i dodanie od dnia 11 kwietnia 2011r. przepisu art. 61a nieaktualne stało wskazanie NSA dotyczące wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., skoro ustawodawca wprowadził odrębny przepis, przewidując w takiej sytuacji wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, ale w pozostałym zakresie zawarte tam wywody zachowały swoją aktualność. Jak wskazano w tej uchwale nie zawsze wyrok oddalający skargę na kwestionowaną decyzję automatycznie stanowi przeszkodę do wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Możliwa jest bowiem sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu , np. fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sadowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim przypadku, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania. W rozpatrywanej sprawie taka ewentualność nie wchodziła w grę, bowiem skarżący ani we wniosku ponowne rozpatrzenie sprawy, ani we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia nie wskazywał żadnych okoliczności faktycznych. We wniosku o stwierdził jedynie, że nie jest zadowolony z rozstrzygnięcia wskazanego w postanowieniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. K., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 269 § 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez Sąd do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009r. w sprawie o sygn. akt I OPS 6/09 i jednocześnie niewyjaśnienie przyczyn takiego stanu rzeczy. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z powyższą uchwałą, gdy do organu administracji wpłynie podanie zawierające żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, w stosunku do której uprzednio sąd administracyjny prawomocnym wyrokiem oddalił skargę, rzeczą tego organu na wstępnym etapie jest dokonanie oceny, czy nie zachodzi prawna przeszkoda do nadania dalszego biegu temu podaniu. Wymaga to zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia w prawomocnym wyroku Sądu. Oddalenie bowiem skargi na określoną decyzję, w wyniku przeprowadzonej przez sąd administracyjny kontroli jej zgodności z prawem, zamyka organowi administracji możliwość uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności tej decyzji, jednakże nie w każdej sytuacji, lecz tylko w takim zakresie, w jakim dana kwestia prawna została już rozstrzygnięta w prawomocnym wyroku oddalającym skargę. W takim zakresie prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej. WSA w Łodzi pominął w zaskarżonym wyroku powyższą uchwałę NSA. Organ administracyjny odmówił bowiem wszczęcia postępowania w sprawie nieważności tylko na podstawie istniejącego wyroku WSA w Łodzi, bez jakiegokolwiek badania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia tym wyrokiem. Moc wiążąca uchwał NSA polega na tym, że we wszystkich sprawach składy orzekające sądów administracyjnych są związane uchwałami. Oznacza to, że jeżeli nie podzielają stanowiska zajętego w uchwale to powinny zgodnie z art. 269 p.p.s.a. przedstawić powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi poszerzonemu NSA ( tj. składowi siedmiu sędziów, całej Izby albo pełnemu składowi NSA). Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie opierała się na usprawiedliwionej podstawie. Jedyny zarzut skargi kasacyjnej dotyczył naruszenia przez sąd I instancji przepisu art. 269 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z treści art. 269 § 1 p.p.s.a. wywodzi się moc wiążącą uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, a istota tego związania oznacza, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zdaniem strony skarżącej sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok nie zastosował się do treści uchwały składu 7 Sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009r. sygn. akt I OPS 6/09, zgodnie z którą żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione w drodze odmowy wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty. Wnoszący skargę kasacyjną, formułując powyższy zarzut, nie dostrzegł jednak, że uchwała powyższa dotyczy szczególnej sytuacji, w której przedmiotem postępowania nieważnościowego jest decyzja (postanowienie), co do której sąd administracyjny wydał już wyrok oddalający skargę. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia do sądu I instancji było postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z dnia [...] listopada 2016r. (utrzymanego w mocy postanowieniem Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] sierpnia 2016r.). Przesłanką tego, by rozważać w ogóle kwestię zastosowania przez sąd I instancji art. 269 § 1 p.p.s.a. byłoby istnienie wyroku sądu, oddalającego skargę na postanowienie Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] sierpnia 2016r. Tymczasem postanowienie powyższe nie zostało w ogóle poddane merytorycznej kontroli sądowoadministracyjnej, albowiem skarga na nie została prawomocnie odrzucona postanowieniem z dnia 16 listopada 2016r., sygn. akt III SA/Łd 818/16 z powodu nieusunięcia braku formalnego skargi. Sąd I instancji przytoczył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powołaną w skardze kasacyjnej uchwałę, wskazując, że w rozpatrywanej sprawie nie występowała sytuacja, której ona dotyczy. Sąd stwierdził, że skarżący ani we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia ani w odwołaniu nie wskazywał żadnych okoliczności faktycznych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdził jedynie, że nie jest zadowolony z rozstrzygnięcia. Natomiast zdaniem sądu I instancji uchwała znajdowałaby zastosowanie wówczas, gdyby występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności wskazał okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu. Rezultat argumentacji sądu uznać należy za trafny, choć jak wskazano wyżej, brak możliwości rozważania kwestii zastosowania się sądu do uchwały składu 7 Sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009r., sygn. akt I OPS 6/09 wynika z braku prawomocnego rozstrzygnięcia sądu I instancji oddalającego skargę na postanowienie Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] sierpnia 2016r., utrzymujące w mocy postanowienie tego samego organu z dnia [...] lipca 2016r. Nie ma natomiast znaczenia w niniejszej sprawie wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 marca 2014r., sygn. akt III SA/Łd 1294/13, który wydany został w rezultacie kontroli sądowej decyzji merytorycznej o skreśleniu z listy uczestników studiów doktoranckich. Wyrok ten byłby istotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, przy uwzględnieniu przywoływanej wyżej uchwały jedynie w przypadku, gdyby przedmiotem rozpoznania była decyzja wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej właśnie decyzji, a nie innego aktu administracyjnego. W tym stanie sprawy, uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art.184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. mając na względzie uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012r. sygn. akt II FPS 4/12, zgodnie z którą artykuł 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a. stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną. W tej sytuacji, wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę Naczelny Sąd Administracyjny zasądził na rzecz organu koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego w kwocie określonej zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) jako 50 % stawki wynikającej z § 2 pkt 6 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a/ tegoż rozporządzenia.