I OSK 2611/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paulina Sierkin po rozpoznaniu w dniu 5 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1837/15 w sprawie ze skargi L. K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz L. K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1837/15, oddalił skargę L. K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 46 ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1402 z późn. zm.), którą odmówiono L. K. wypłaty świadczenia pieniężnego z tytułu przywrócenia do służby za okres pozostawania poza służbą. W uzasadnieniu organ podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 901/14, uchylił decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], w przedmiocie zwolnienia L. K. ze służby w Straży Granicznej. Uchylona przez Sąd decyzja ustalała nową datę zwolnienia funkcjonariusza ze służby na dzień 30 kwietnia 2014 r., a w pozostałym zakresie utrzymywała decyzję o zwolnieniu go ze służby. Zdaniem organu, skoro w obrocie prawnym nadal pozostaje rozkaz personalny Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby to postępowanie w przedmiocie zwolnienia ze służby jest w toku. W konsekwencji organ uznał, że nie nastąpiło przywrócenie funkcjonariusza do służby. Decyzja organu I instancji o zwolnieniu ze służby nie została bowiem uchylona ani przez organ II instancji, ani przez Sąd wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 901/14. Przepis art. 46 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej stanowi zaś, że uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby z powodu jej niezgodności z prawem stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne. Uznając, że L. K. nie został przywrócony do służby organ na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej odmówił wypłaty świadczenia pieniężnego należnego funkcjonariuszowi przywróconemu do służby za okres pozostawania poza służbą. Na decyzję tę L. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia i zarzucając naruszenie art. 46 ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej oraz art. 7, art. 77 i art.138 § 1 pkt 1 Kpa. Skarżący wskazał, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 901/14, przywrócił go do służby z mocy prawa i podkreślił, że wyrok ten uprawomocnił się 18 kwietnia 2015 r. i po tej dacie organ przyznał skarżącemu nagrodę roczną za służbę pełnioną w 2015 r. za okres od 18 kwietnia 2015 r. do 31 lipca 2015 r. W konkluzji skarżący stwierdził, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2015 r. stanowił podstawę przywrócenia go do służby i organy bezprawnie pozbawiły go świadczenia z art. 46 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że wyrok Sądu z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 901/14, spowodował konieczność kontynuowania sprawy w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby i podkreślił, że nadal nie zostało rozpoznane odwołanie w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby od rozkazu personalnego organu I instancji. Zdaniem organu skoro wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie uchylił rozkazu organu I instancji o zwolnieniu skarżącego ze służby, to nie nastąpiło przywrócenie do służby. A skoro nie nastąpiło przywrócenie do służby brak było podstaw do przyznania świadczenia pieniężnego z tytułu przywrócenia, o którym mowa w art. 46 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając przedmiotową skargę L. K. wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1847/15, wskazał na wstępie, że bezsporne jest, iż po uchyleniu przez ten Sąd wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 901/14, decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], w przedmiocie zwolnienia ze służby w obrocie prawnym pozostał rozkaz personalny Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], o zwolnieniu skarżącego ze służby w Straży Granicznej z dniem 31 stycznia 2014 r. Sąd przypomniał, że organ II instancji decyzją z dnia [...] marca 2014 r., utrzymał w mocy rozkaz w przedmiocie zwolnienia ze służby zmieniając jedynie datę zwolnienia z dnia 31 stycznia 2014 r. na 30 kwietnia 2014 r. Sąd wskazał, że skutkiem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 901/14, było uchylenie decyzji organu II instancji w przedmiocie zwolnienia i daty zwolnienia zaś w obrocie pozostał rozkaz personalny Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Straży Granicznej z dniem 31 stycznia 2014 r. oraz nierozpoznane odwołanie od tegoż rozkazu. Sąd zauważył, że z akt postępowania wynika, że po ponownym rozpoznaniu odwołania organ zwolnił skarżącego ze służby z dniem 31 lipca 2015 r. decyzją Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...]. Istota sporu, jak wskazał Sąd, sprowadza się do oceny prawnej, czy skarżący został przywrócony do służby (po zwolnieniu ze służby) w rozumieniu art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1402 z późn. zm.). Dopiero przesądzenie kwestii czy doszło do przywrócenia (bądź nie) do służby (art. 46 ust. 1) uprawniać mogło do rozważań skutków przywrócenia, to jest do oceny zasadności żądania świadczenia pieniężnego z tytułu przywrócenia, o którym mowa w art. 46 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej. Sąd wskazał przy tym, że przy ocenie czy doszło do przywrócenia skarżącego do służby wyłoniło się zagadnienie czy w ogóle doszło do zwolnienia skarżącego ze służby. Bezsporne jest, że Sąd wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r. uchylił jedynie decyzję organu II instancji pozostawiając tym samym w obrocie rozstrzygnięcie organu I instancji o zwolnieniu skarżącego ze służby. Oczywistym jest, że aby mogło dojść do przywrócenia do służby wcześniej musiało dojść do zwolnienia ze służby i uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby. Sąd stwierdził, że art. 46 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej nie reguluje kwestii skutków uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji II-instancyjnej z pozostawieniem w obrocie decyzji o zwolnieniu. W ocenie Sądu uchylenie decyzji organu II instancji skutkowało tym, że sprawa zwolnienia skarżącego ze służby pozostawała dalej w toku. Wobec niejednoznaczności brzmienia art. 46 ust. 1 ustawy Sąd dokonał korzystnej dla skarżącego wykładni art. 46 ust. 1 ustawy i przyjął, że z dniem 18 kwietnia 2015 r., to jest z dniem uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 901/14, doszło do "uchylenia decyzji o zwolnieniu" skarżącego ze służby, o którym mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Uchylenie decyzji (choć II instancji) zgodnie z art. 46 ust. 1 stanowiło podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne. Sąd zauważył, że stosownie do art. 46 ust. 2 ustawy funkcjonariusz winien jest w ciągu 7 dni od przywrócenia do służby zgłosić pisemną gotowość niezwłocznego podjęcia służby a skutkiem braku takiego zgłoszenia jest rozwiązanie stosunku służbowego. W przedmiotowej sprawie skarżący uchybił zawitemu terminowi, o którym mowa w art. 46 ust. 2, albowiem akces podjęcia służby zgłosił dopiero 15 maja 2015 r. Termin 7-dniowy upływał 25 kwietnia 2015 r. (7 dni od 18 kwietnia 2015 r., tj. od daty prawomocności wyroku). Skutki uchybienia terminu określa przepis art. 46 ust. 2 ustawy i jest nim rozwiązanie stosunku służbowego. Podsumowując, Sąd stwierdził, że skoro stosunek służbowy został rozwiązany ze skarżącym z dniem 25 kwietnia 2015 r. (albowiem w tej dacie upłynął 7-dniowy termin, o którym mowa w art. 46 ust. 2), brak było podstaw do uznania, że skarżący po tej dacie został przywrócony do służby. Tym samym, brak było podstaw do uznania, że z tytułu przywrócenia przysługują skarżącemu świadczenia pieniężne, o których mowa w art. 46 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. K. wniósł skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zarzucając, że wyrok ten wydany został z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj.: - art. 46 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej – poprzez błędną jego wykładnię a w konsekwencji błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący uchybił zawitemu terminowi, w ciągu którego winien zgłosić pisemną gotowość podjęcia służby w sytuacji, gdy termin ten należy liczyć od możliwości stwierdzenia przez sędziego WSA prawomocności przedmiotowego orzeczenia, stąd też podjęty przez skarżącego akces w dniu 15 maja 2015 r. został dokonany w terminie; - art. 46 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej – poprzez błędną jego interpretację a w konsekwencji błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że stosunek służbowy ze skarżącym został rozwiązany z dniem 25 kwietnia 2016 r., co stoi w zupełnym oderwaniu od stanu faktycznego sprawy, z pominięciem całokształtu stosunku służbowego, bowiem decyzją Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], utrzymującą w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2013 r. skarżący został zwolniony ze służby w Straży Granicznej z dniem 31 lipca 2015 r. Jednocześnie, skarżący wniósł o zaliczenie w poczet materiału dowodowego wydruku historii połączeń telefonicznych skarżącego z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w okresie od 27 kwietnia 2015 r. do 12 maja 2015 r. na okoliczność możliwości uzyskania informacji o stwierdzeniu przez Sąd daty prawomocnego orzeczenia w sprawie II SA/Wa 901/14 oraz dowodu z dokumentu tj. postanowienia o przekazaniu przedmiotowych akt organowi wraz z dowodem doręczenia przedmiotowej przesyłki na okoliczność daty odnotowania przedmiotowego orzeczenia, a w ślad za tym daty przekazania przedmiotowych akt organowi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną w granicach jej podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1837/15, wydany został z naruszeniem art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 1402 ze zm.), poprzez jego błędne zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy. Z przepisu art. 46 ust. 2 tej ustawy wynika, że jeżeli zwolniony funkcjonariusz w ciągu 7 dni od daty przywrócenia do służby nie zgłosi pisemnie gotowości niezwłocznego jej podjęcia, stosunek służbowy ulega rozwiązaniu. W przedstawionych przez Sąd I instancji okolicznościach sprawy nie można bowiem uznać, że skarżący został zwolniony ze służby z dniem 25 kwietnia 2015 r. z uwagi na upływ siedmiodniowego terminu, o którym mowa w art. 46 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej. Niewątpliwie, rozkazem personalnym Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], zwolniono skarżącego ze służby z dniem 31 stycznia 2014 r. a Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], uchylił ten rozkaz jedynie co do daty zwolnienia i wyznaczył ją na dzień 30 kwietnia 2014 r., w pozostałym zakresie utrzymując w mocy rozkaz personalny organu I instancji. Jednakże, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 901/14, uchylił decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2014 r. Skutkiem tego wyroku sprawa wróciła do ponownego rozpoznania przez Komendanta Głównego Straży Granicznej, który decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], zwolnił skarżącego ze służby z dniem 31 lipca 2015 r. Przed wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku w sprawie II SA/Wa 901/14 decyzja Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], była ostateczna. Zgodnie bowiem z treścią art. 130 § 2 Kpa wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji, natomiast stosownie do treści art. 16 § 1 Kpa decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Z kolei na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanego w sprawie II SA/Wa 901/14 Komendant Główny Straży Granicznej zobowiązany został do ponownego rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżącego od decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2013 r. Rozpoznając sprawę, Sąd I instancji pominął zupełnie te okoliczności, skutkiem czego nie uwzględnił, że Komendant Główny Straży Granicznej ponownie rozstrzygnął sprawę zwolnienia ze służby ani też jakie organ wydał rozstrzygnięcie. W świetle powyższego nie znajduje uzasadnienia stwierdzenie przez Sąd I instancji, że na podstawie art. 46 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej stosunek służbowy ze skarżącym został rozwiązany z dniem 25 kwietnia 2015 r. z uwagi na niezgłoszenie pisemnej gotowości niezwłocznego jej podjęcia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji nie dokonał oceny czy w okolicznościach niniejszej sprawy w ogóle miało miejsce przywrócenie skarżącego do służby, a jeżeli tak to w jakiej dacie nastapiło. W szczególności zaś nie rozważył znaczenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 901/14 uchylającego wyłącznie decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2014 r., nr [...]. Kwestia ta miała natomiast istotne znaczenie dla oceny żądania skarżącego opartego na przepisie art. 46 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Na skutek tego wyroku Komendant Główny Straży Granicznej zobowiązany został do ponownego rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżącego od decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2013 r. Zgodnie zaś z treścią art. 46 ust. 1 ustawy podstawą przywrócenia do służby jest uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby. Z powołanych powyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania, jako że istota sprawy wymaga wyjaśnienia przez ten Sąd. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznana i rozstrzygnie sprawę w jej całokształcie z uwzględnieniem oceny prawnej przedstawionej w niniejszym wyroku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi. Kontrola dokonana przez Sąd znajdzie zaś swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku, które pozwoli na odtworzenie procesu myślowego, jaki towarzyszył Sądowi przy podejmowaniu orzeczenia i pozwoli na ocenę, czy przesłanki, na których oparł się wydając wyrok były trafne w kontekście przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.