I OSK 2613/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P., E. D., G. B., A. R. i M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2641/22 w sprawie ze skargi M. P., E. D., G. B., A. R. i M. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 września 2022 r. nr DAP-WN-727-71/2022/ACh w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 kwietnia 2023 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. P., E. D., G. B., A. R. i M. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 września 2022 r. nr DAP-WN-727-71/2022/ACh w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego - 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 czerwca 2022 r. nr DAP-WPK-727-1-440/2021/MSte 2. zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący zaskarżając go w części, tj. w zakresie uzasadnienia. Orzeczeniu Sądu Wojewódzkiego zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 w zw. art. 18 ust. 1 przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.) w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 z zm.) w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez błędne ich zastosowanie i jedynie częściowe uwzględnienie zarzutów skargi na skutek bezzasadnego przyjęcia, iż skarżący nie mają interesu prawnego do zainicjowania niniejszego postępowania administracyjnego, a tym samym nie można im przyznać przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Z. z 18 marca 1992 r. podczas, gdy są oni następcami prawnymi J. Z. - właściciela spornych nieruchomości składających się z działek nr [...], [...], [...] i [...], a w sprawie działki nr [...] prowadzone jest postępowanie administracyjne przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi do znaku sprawy: SZ.m.625.136.2020 o stwierdzenie, że nieruchomość składająca się z działki nr [...] (odpowiadająca dz. nr [...]) nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., a która to nieruchomość nigdy nie została przejęta na podstawie tegoż dekretu, a zatem nie mogła być skomunalizowana, jako nieruchomość niestanowiąca własności Skarbu Państwa (por. wyroki NSA z 22 października 2019 r., I OSK 344/18, I OSK 346/18, I OSK 347/18, I OSK 361/18, I OSK 362/18, I OSK 363/18 i I OSK 364/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 grudnia 2022 r., IV SA/Wa 2124/22); b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra z 24 czerwca 2022 r. na skutek: - błędnego przyjęcia, iż "tego rodzaju decyzja (orzekająca o niepodpadaniu przedmiotowej nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z 6 września 1944 r.) nie oznacza bowiem automatycznie posiadania prawa własności do nieruchomości w dacie jej ustawowej komunalizacji podczas gdy z dowodów zgromadzonych w sprawie jednoznacznie wynika, iż Skarb Państwa nie był właścicielem spornej nieruchomości poprzednika prawnego skarżących oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu [...] numerem [...], odpowiadającej dawnej działce nr [...] oraz działkom nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...], na dzień 27 maja 1990 r., ani też w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej z 18 marca 1992 r. objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, a także - błędnego przyjęcia, iż "dwie sprzeczne ze sobą księgi wieczyste nie pozwalałyby organowi na ustalenie na ich podstawie stanu prawnego spornej nieruchomości w dacie komunalizacji'' i co za tym miałoby iść "gdyby zaś okazało się, że stan prawny spornego gruntu na datę komunalizacji dokumentuje jedynie KW Nr [...] (ocenie KW Nr [...]), gdyż KW O. ma status zamkniętej księgi wieczystej, to wówczas deklaratoryjna (potwierdzająca historyczny stan prawny) decyzja orzekająca, że sporna nieruchomość nie podlegała pod działanie przepisów dekretu PKWN o reformie rolnej byłaby niewystarczająca do wykazania statusu strony postępowania nieważnościowego w rozumieniu art. 28 k.p.a.", co skutkowało uchyleniem decyzji z naruszeniem zasad prawdy obiektywnej oraz praworządności wbrew zebranemu w sposób kompletny materiałowi dowodowemu w sprawie, albowiem w rzeczywistości nieruchomość poprzednika prawnego skarżących nigdy nie przeszła z mocy prawa na rzecz Gminy [...], bowiem Skarb Państwa nie nabył jej prawa własności na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z 6 września 1944 r.; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędne zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra z 24 czerwca 2022 r. w oparciu o przesłanki niepełne pomijające fakt, iż przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi do znaku sprawy: SZ.m.625.136.2020 w sprawie rozpoznania odwołania tamtejszych uczestników postępowania od decyzji Wojewody Lubelskiego z 30 września 2020 r., znak: GN-Ch.7511.1.23.2013, a w konsekwencji pozostające w jaskrawej sprzeczności z ugruntowanym w orzecznictwie stanowiskiem sądów, a zatem przez to naruszenie zasady jednolitości orzecznictwa oraz co za tym idzie zasady zaufania obywatela do władzy publicznej i organów państwa, a co stanowi naruszenie zasady równości wobec prawa, a także w konsekwencji do naruszenia gwarantowanej przez Konstytucję RP gwarancji ochrony własności; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra z 24 czerwca 2022 r. z pominięciem kwestii istnienia obowiązku zawieszenia niniejszego postępowania do czasu zakończenia prejudycjalnego dla niniejszej sprawy postępowania administracyjnego toczącego się aktualnie przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi do znaku sprawy: SZ.m.625.136.2020 w sprawie rozpoznania odwołania tamtejszych skarżących od decyzji Wojewody Lubelskiego z 30 września 2020 r., którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie wniosku skarżących o stwierdzenie, że nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem stanowiąca własność J. Z. nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN; e) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku: • niepełnej oceny prawnej stanu faktycznego ustalonego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego polegającej na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż "Tego rodzaju decyzja (orzekająca, że sporna nieruchomość nie podlegała pod działanie przepisów dekretu PKWN) nie oznacza bowiem automatycznie posiadania prawa własności do nieruchomości w dacie jej ustawowej komunalizacji ", podczas gdy z dowodów zgromadzonych w sprawie wynika, iż Skarb Państwa nie był właścicielem spornej zabudowanej nieruchomości poprzednika prawnego skarżących na dzień 27 maja 1990 r., ani też w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, a także iż "dwie sprzeczne ze sobą księgi wieczyste nie pozwalałyby organowi na ustalenie na ich podstawie stanu prawnego spornej nieruchomości w dacie komunalizacji" i co za tym miałoby iść "gdyby zaś okazało się, że stan prawny spornego gruntu na datę komunalizacji dokumentuje jedynie KW[...] (ocenie KW Nr [...]), gdyż KW O. ma status zamkniętej księgi wieczystej, to wówczas deklaratoryjna (potwierdzająca historyczny stan prawny) decyzja orzekająca, że sporna nieruchomość nie podlegała pod działanie przepisów dekretu PKWN o reformie rolnej byłaby niewystarczająca do wykazania statusu strony postępowania nieważnościowego w rozumieniu art. 28 k.p.a, oraz na pominięciu przez Sąd konieczności zawieszenia niniejszego postępowania do czasu zakończenia prejudycjalnego postępowania przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie stwierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN; • niepełnych wskazań co do dalszego postępowania sprowadzających się do powinności wyjaśnienia przez organ z udziałem sądu wieczystoksięgowego, czy według stanu na 27 maja 1990 r. KW O. miała status czynnej czy też zamkniętej księgi wieczystej, podczas gdy w rzeczywistości rozstrzygnięcie winno być również uzależnione od wyniku toczącego się prejudycjalnego postępowania w przedmiocie niepodpadania przedmiotowej nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej; f) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021, poz. 137) w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niepełnych wskazań co do dalszego postępowania, co z uwagi na związanie organu wskazaniem Sądu zawartym w wyroku Sądu uniemożliwia wydanie w sprawie decyzji zgodniej z prawem; - co miało ten wpływ na wynik sprawy, iż Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra z 24 czerwca 2022 r. niewłaściwie w części ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy i zawarł w uzasadnieniu wyroku niepełne wskazania (częściowo błędne) co do dalszego postępowania w sprawie. albowiem przyjmując iż zaskarżona decyzja narusza art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Sąd nakazał ustalić jedynie nie zasadniczą dla rozstrzygnięcia kwestię, czy zaskarżona decyzja według stanu na 27 maja 1990 r. KW O. miała status czynnej, czy zamkniętej księgi wieczystej przy jednoczesnej odmowie przyjęcia mocy wiążącej decyzji w przedmiocie niepodpadania przedmiotowej nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN, co ma ten skutek, iż organ rozpoznając ponownie sprawę pozostając związanym zawartym w wyroku nie w pełni prawidłowym (niepełnym) wskazaniem będzie mógł wydać w części rozstrzygnięcie nieodpowiadające prawu, gdyby natomiast Sąd I instancji zastosował prawidłowo prawo to zapadłoby zupełnie odmienne uzasadnienie rozstrzygnięcia w części dotyczącej skutków prawnych ewentualnej decyzji w przedmiocie niepodpadania przedmiotowej nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN wobec widniejącego w księdze wieczystej nr [...] (obecnie [...]) wpisu w dziale II prawa własności Skarbu Państwa na podstawie wniosku z dnia 12 września 1971 r. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: a) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. art. 5 ust. 1 w zw. art. 18 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z 6 września 1944 r. w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i jedynie częściowe uwzględnienie skargi pomimo, iż skarżący mają bezpośredni i aktualny interes prawny do bycia stroną postępowania nieważnościowego, gdyż w sprawie działki nr [...] prowadzone jest prejudycjalne postępowanie administracyjne przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie, że nieruchomość składająca się z działki nr [...] (odpowiadająca dz. nr [...]) nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN, a która to nieruchomość nigdy nie została przejęta na podstawie tegoż dekretu, a zatem nie mogła być skomunalizowana, jako nieruchomość nie stanowiąca własności Skarbu Państwa (por. wyroki NSA z 22 października 2019 r., I OSK 344/18, I OSK 346/18, I OSK 347/18, I OSK 361/18, I OSK 362/18, I OSK 363/18 i I OSK 364/18, wyrok WSA w Warszawie z 9 grudnia 2022 r., IV SA/Wa 2124/22); b) art. 3 ust. 1 w. zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece z dnia 6 lipca 1982 roku (Dz. U. Nr 19, poz. 147) wyrażającym się w błędnej interpretacji tych przepisów; Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, że dla oceny, czy w dniu 27 maja 1990 r., własność spornej nieruchomości przysługiwała Skarbowi Państwa znaczenie ma nieustalony fakt, czy dawna księga wieczysta O. była księgą zamknięta w tej dacie, co miałoby dawać podstawę do zastosowania domniemań z powołanej normy, podczas gdy w przypadku gdyby księga ta była w powyższej dacie księgą otwartą, to należałoby przyjmować, że istnienie dwóch ksiąg wieczystych zawierających sprzeczne wpisy w zakresie prawa własności nakazywałoby przyjęcie, iż w tak patologicznej sytuacji nie działa domniemanie z powołanej na wstępie normy, przy czym Sąd pominął fakt, iż owo domniemanie ma zastosowanie wyłącznie do prawa nabytego w drodze czynności prawnej, a nie do praw nabytych z mocy prawa, czy na podstawie deklaratoryjnej decyzji administracyjnej, jak również nie dotyczy ono nabycia nieodpłatnego, a tego rodzaju sytuację mamy w zaistniałej sprawie. Rękojmia o jakiej mowa nie ma charakteru absolutnego, chroni jedynie nabycie w drodze czynności prawnej, a skoro warunkiem rękojmi jest nabycie przez czynność prawną, to nie chroni ona nabycia w wyniku innych zdarzeń (wyrok NSA z 30 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1630/10), do których zaliczyć należy przejecie nieruchomości z mocy prawa na zasadzie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 w zw. art. 18 ust. 1 Przepisów wprowadzających, poprzez ich błędne zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra z 24 czerwca 2022 r. wyłącznie z powodu braku ustalenia przez organ administracji I i II instancji czy dawna księga wieczysta O. na dzień 27 maja 1990 r. była księgą wieczystą czynną czy też zamkniętą, podczas gdy w rzeczywistości podstawą stwierdzenia nieważności (wydania z naruszeniem prawa) decyzji Wojewody Z. z 18 marca 1992 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] nieodpłatnie nieruchomości oznaczonej nr [...], [...], [...], [...] w sytuacji, gdy podstawą podważenia tytułu prawnego do spornej nieruchomości winna być decyzja w przedmiocie niepodpadania pod działanie przepisów dekretu PKWN, a zatem nie stanowiła własności Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r.; d) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie wbrew poglądowi ugruntowanemu w orzecznictwie, iż podważenie domniemania wynikającego z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotecznych jest w postępowaniu sądowo-administracyjnym niedopuszczalne, skoro na skutek wydania decyzji administracyjnej na podstawie § 5 rozporządzenia w przedmiocie niepodpadania nieruchomości pod działanie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej dochodzi do restytucji z mocą wsteczną przynależnego pierwotnemu właścicielowi tytułu prawnorzeczowego do tej nieruchomości, a prawo własności wraca "w naturze" do właściciela, a dodatkowo nabycie własności nieruchomości miało być nieodpłatne i miało nastąpić z mocy prawa, tym samym wyrok narusza powołane na wstępie normy oraz zagwarantowane Konstytucją RP prawo do sądu oraz zasadę proporcjonalności; e) art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 , art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie prowadzące do uznania, że wynikające z tych przepisów: zasada państwa demokratycznego, zasada państwa prawnego i zasada sprawiedliwości społecznej, a także zasady równości i zakazu dyskryminacji oraz poszanowania własności, które winny być stosowane bezpośrednio, pozwalają na wydanie przez sąd administracyjny orzeczenia pozostającego w jaskrawej sprzeczności z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem zajmowanym dotychczas konsekwentnie w analogicznych sprawach, a przez to naruszenie zasad: jednolitości orzecznictwa oraz co za tym idzie zasady zaufania obywatela do organów władzy państwowej, zasady równości wobec prawa, a także w konsekwencji do naruszenia prawa do poszanowania własności. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej a posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do podniesionych w niej zarzutów przypomnieć należy istotę sprawy. Kontroli Sądu I instancji podlegała decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję własną z 24 czerwca 2022 r. o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Z. z 18 marca 1992 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obręb [...], gmina [...], oznaczonej numerami [...], [...], [...], [...], uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...]. Powodem umorzenia postępowania było uznanie przez organy obu instancji, że skarżący nie posiadają w sprawie przymiotu strony, który uprawniałby ich do skutecznego zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności. Zaskarżonym wyrokiem Sąd Wojewódzki uchylił powyższe decyzje uznając, że organy przedwcześnie zanegowały interes prawny skarżących. Wskazał, że skarżący swój interes prawny w niniejszej sprawie wywodzą z okoliczności, iż w toku pozostaje postępowanie w sprawie niepodpadania spornej nieruchomości stanowiącej własność ich poprzednika prawnego, pod działanie przepisów dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W tym zakresie Sąd I instancji podzielił jednak stanowisko organu nadzoru, że nawet ewentualne przedstawienie przez skarżących ostatecznej decyzji orzekającej, że sporna nieruchomość nie podpadała pod działanie przepisów wskazanego dekretu nie spowoduje automatycznie przyznania im przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym nad komunalizacją. Tego rodzaju decyzja nie oznacza bowiem automatycznie posiadania prawa własności do nieruchomości w dacie jej ustawowej komunalizacji. To zaś właśnie ten moment, jest kluczowy w punktu widzenia możliwości wzruszenia decyzji komunalizacyjnej. Pomimo jednak prawidłowego stanowiska organu w tej kwestii Sąd Wojewódzki uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcia zostały wydane z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W toku postępowania skarżący konsekwentnie podnosili bowiem, że w dacie komunalizacji dla spornej nieruchomości prowadzona była księga wieczysta dawna pn. "O.". Wskazywali, że w dziale II tej księgi na wniosek z 16 grudnia 1947 r., wpisem z 21 grudnia 1947 r., będącym pierwszym wpisem po dacie wejścia w życie przepisów dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, ujawniono, że dobra O. nabył J. Z. na mocy prawa spadkowego po zmarłym 5 maja 1939 r. ojcu M. Z. Skarżący podkreślali, że J. Z. jest nadal ujawniony w dawnej księdze wieczystej w dziale II jako właściciel działek o nr [...], [...], [...] i [...], które nigdy z tej księgi nie zostały przeniesione do innej księgi wieczystej. Zdaniem skarżących, powyższe oznacza, że przedmiotowe nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. stanowiły wyłączną własność poprzednika prawnego skarżących i nie stanowiły mienia ogólnonarodowego. Na potwierdzenie powyższego skarżący powołali się na pismo Sądu Rejonowego w Z. z 7 czerwca 2010 r., zaświadczenie Sądu Rejonowego w Z. z 9 czerwca 2011 r. oraz dział pierwszy majętności ziemskiej O. zwaną, składającą się z dóbr - m. in. na str. 3 pod pkt 12 wpisano, że składa się "z Dóbr [...]" z wsiami: "a [...]" oraz w dalszej kolejności wpisy z działu II i III wraz ze statutami O. Sąd Wojewódzki uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy wadliwie nie poddały jakiejkolwiek analizie i ocenie powyżej wskazanego wpisu w księdze wieczystej O., a w konsekwencji nie poddały ocenie tego czy przedmiotowa nieruchomość jest regulowana dwoma księgami wieczystymi, to jest KW Nr [...] założoną z wniosku z 13 września 1971 r. oraz księgą hipoteczną O., w której jako właściciel ujawniony jest poprzednik prawny skarżących J. Z.. Powinnością organu było wyjaśnienie, czy księga wieczysta O. Z. miała w dacie istotnej dla komunalizacji, to jest w dacie 27 maja 1990 r., status czynnej księgi wieczystej, czy też była wówczas przeniesioną do archiwum zamkniętą księgą wieczystą. W tej sytuacji Sąd Wojewódzki za przedwczesne uznał stwierdzenie organu, że w stanie faktycznym sprawy walor dowodowy posiada jedynie KW Nr [...] (obecnie KW Nr [...]). Gdyby bowiem okazało się, że dla spornej nieruchomości prowadzone są dwie czynne księgi wieczyste, a w jednej z nich (KW O.) jako właściciel ujawniony jest, według stanu na 27 maja 1990 r., poprzednik prawny skarżących J. Z., to wówczas istniałby dowód potwierdzający interes prawny skarżących w kwestionowaniu decyzji komunalizacyjnej. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, w opisanej sytuacji dwie sprzeczne ze sobą księgi wieczyste nie pozwalałyby organowi na ustalenie na ich podstawie stanu prawnego spornej nieruchomości w dacie komunalizacji. Tylko wówczas ostateczna decyzja orzekająca, że sporna nieruchomość nie podlegała pod działanie przepisów dekretu PKWN o reformie rolnej stanowiłaby tytuł prawny potwierdzający interes prawny wnioskodawców do bycia stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Skarżący kasacyjnie zakwestionowali orzeczenie Sądu Wojewódzkiego w zakresie oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku, iż skarżący jako spadkobiercy J. Z. nie mają bezpośredniego i aktualnego interesu prawnego do bycia stroną postępowania w przypadku uzyskania decyzji administracyjnej o niepodpadaniu przedmiotowej nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, jakkolwiek kwestia podwójnego hipotekowania nieruchomości winna być wyjaśniona w postępowaniu nadzorczym, jednakże jej doniosłość w sprawie oraz konsekwencje zostały niewłaściwie ocenione w zaskarżonym wyroku. Wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego organ prowadzący postępowanie był zobowiązany jednoznacznie ustalić, czy w dniu 27 maja 1990 r. mienie, które podległo komunalizacji z mocy prawa stanowiło własność Skarbu Państwa, a nie tylko i wyłącznie opierać się na wpisach w jednej z dwóch otwartych ksiąg wieczystych. Skarżący kasacyjnie podkreślili, że sam fakt istnienia w dacie komunalizacji dwóch sprzecznych ze sobą ksiąg wieczystych powodował powstanie po stronie organu, który wydawał kwestionowaną decyzję komunalizacyjną obowiązku zbadania rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości, to jest ustalenia w dniu wydawania decyzji czyją własność stanowi komunalizowana nieruchomość, a co nie zostało uczynione. Przedłożenie przez skarżących ewentualnej ostatecznej decyzji orzekającej, że przedmiotowa nieruchomość nie podpada pod działanie przepisów dekretu PKWN w każdych okolicznościach przesądzi o tym, iż decyzja komunalizacyjna jest obarczona wadą nieważności. Rozstrzygnięcie tak zakreślonego sporu wymaga odpowiedzi na pytanie, czy uzyskanie przez skarżących ostatecznej decyzji stwierdzającej niepodpadanie spornej nieruchomości pod działanie dekretu PKWN z 6 września 1944 r. dawałoby im przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej dotyczącej tej nieruchomości. Odnosząc się do powyższego, należy zwrócić uwagę, że nie zawsze musi zachodzić tożsamość między podmiotami w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji. To przedmiot decyzji badanej określa krąg podmiotów będących stroną zarówno postępowania zwykłego, jak i postępowania prowadzonego w trybie "nieważnościowym". Stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będzie każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja administracyjna, której weryfikacji żąda (lub która jest przedmiotem weryfikacji w postępowaniu wszczętym z urzędu) (zob. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 421/18; wyrok NSA z dnia 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1892/19, CBOSA). Stroną postępowania jest więc nie tylko strona postępowania zwykłego (poddawanego kontroli), ale i każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki postępowania nadzorczego. Oczywiście organ administracji publicznej nie jest związany twierdzeniem jednostki co do podstaw wyprowadzenia interesu prawnego. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy skarżący zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, jak i w skardze do Sądu I instancji jako uzasadnienie istnienia interesu prawnego w uruchomieniu nadzwyczajnego trybu postępowania wskazywali na toczące się odrębne postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia, że między innymi opisana na wstępie nieruchomość objęta decyzją komunalizacyjną nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Okoliczność, że postępowanie takie było w toku jest przy tym bezsporna w sprawie. Mimo prawidłowego odnotowania tej okoliczności przez organ administracji i Sąd I instancji, przypisano jej jednak wadliwe znaczenie, błędnie uznając, że nawet ewentualne przedstawienie przez skarżących ostatecznej decyzji orzekającej, że sporna nieruchomość nie podpadała pod działanie przepisów wskazanego dekretu nie spowoduje przyznania im przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym nad komunalizacją. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, według którego decyzja administracyjna wydana na podstawie § 5 rozporządzenia, stwierdzająca że określony grunt nie wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, ma charakter deklaratoryjny i wywiera skutek rzeczowy (w tym sensie, że stwierdza, iż prawo własności przysługiwało pierwotnemu właścicielowi bez konieczności powrotnego przeniesienia tego prawa). Taka decyzja stanowi wyłączną podstawę do uzyskania przez byłych właścicieli lub ich spadkobierców wiedzy, że Skarb Państwa nie nabył z mocy prawa własności nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu (wyroki Sądu Najwyższego z: 22 listopada 2012 r., II CSK 128/12; 28 marca 2019 r., I CSK 41/18). Ostateczna decyzja stwierdzająca, że określona nieruchomość nie wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu jest aktem administracyjnym, który władczo stwierdza, że wskazana w nim nieruchomość nie stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie dekretu. Tego rodzaju akt administracyjny poświadcza w odniesieniu do określonego gruntu, że skutek nacjonalizacji nie nastąpił. Rozstrzygnięcie zawarte w takiej decyzji jest w istocie oceną prawną, która dotyczy zaistnienia skutku nacjonalizacji w odniesieniu do konkretnego gruntu. Decyzja wydana na podstawie § 5 rozporządzenia z 1945 r. ma skutek wsteczny w tym sensie, że podmioty zainteresowane mogą powoływać się na jej treść i wywodzić z niej skutki prawne w odniesieniu do zdarzeń od dnia wejścia w życie dekretu, to jest daty, według której grunt miał stać się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa (wyrok NSA z 20 stycznia 2021 r. I OSK 2027/20, wyrok NSA z 17 stycznia 2025 r., I OSK 2210/21). W konsekwencji, możliwe jest następcze wykazanie interesu prawnego (statusu strony) w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, to znaczy już po jej wydaniu, na skutek podjęcia przez inny właściwy organ orzeczenia, które ze skutkiem ex tunc potwierdziłoby tytuł prawnorzeczowy skarżących do nieruchomości na dzień komunalizacji. Takim rozstrzygnięciem jest ostateczna i prawomocna decyzja, w której właściwy organ stwierdza, że określona nieruchomość nie podpada pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Nie jest więc prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, że "gdyby okazało się, że stan prawny spornej nieruchomości na datę komunalizacji dokumentowała jedynie KW Nr [...] (obecnie KW Nr [...]), gdyż KW O. ma status zamkniętej księgi wieczystej, to wówczas deklaratoryjna (potwierdzająca historyczny stan prawny) decyzja orzekająca, że sporna nieruchomość nie podlegała pod działanie przepisów dekretu PKWN byłaby niewystarczająca do wykazania statusu strony postępowania nieważnościowego w rozumieniu art. 28 k.p.a. W takim przypadku stan prawny nieruchomości w dacie komunalizacji potwierdzałaby treść działu II KW Nr [...] (obecnie KW Nr [...]). W konsekwencji takim stanem prawnym ujawnionym wówczas w tej księdze, na mocy art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, organ nadzoru byłby związany, co rzutowałoby na ocenę legitymacji skarżących do bycia stroną postępowania nieważnościowego.". Domniemanie zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jest zwykłym domniemaniem wzruszalnym (praesumptio iuris tantum). Domniemanie to może być wzruszone nie tylko w postępowaniu przed sądem powszechnym, np. z powództwa o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 u.k.w.h.) lub w drodze powództwa o ustalenie czy w postępowaniu o zasiedzenie. Niezależnie od tych trybów można je obalić dowodem przeciwnym w każdym postępowaniu, w którym od stwierdzenia rzeczywistego stanu prawnego zależy treść rozstrzygnięcia, w piśmiennictwie zdecydowanie dominuje pogląd, że w każdym postępowaniu można przeprowadzić dowód, który prowadzi do obalenia wniosku wynikającego z tych domniemań, a do wzruszenia domniemania mogą być wykorzystane wszelkiego rodzaju środki dowodowe dopuszczone w danym postępowaniu zgodnie z przepisami prawa (zob. T. Czech [w:] Księgi wieczyste i hipoteka. Komentarz. Tom I. Księgi wieczyste, wyd. III, LEX/el. 2025, art. 3., teza 104 i 106 oraz powołana tam literatura i orzecznictwo, także zob. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2025 r., sygn. akt I OSK 1193/23). Przy czym skutki obalenia domniemania ograniczają się do tego postępowania i jego stron, nie uzasadniając zmiany treści wpisów figurujących w księdze (uzasadnienie uchwały SN (7) z 18.05.2010 r., III CZP 134/09, OSNC 2010/10, poz. 131). Sam wpis w księdze wieczystej utrzymuje się zatem nadal i w dalszym ciągu, wyłączywszy osądzoną sprawę, funkcjonuje domniemanie zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym (E. Gniewek, Prawo rzeczowe, 2012, s. 291; E. Gniewek w: red. E. Gniewek, System prawa prywatnego. Prawo rzeczowe, t. 3, C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN 2013, s. 198, nb 198). Ujawnione w księdze wieczystej wpisy nie mogą zatem stanowić przeszkody do przeprowadzenia w postępowaniu administracyjnym ustaleń dotyczących legitymacji procesowej skarżących, związanej z ewentualnym wykazaniem, że Skarbowi Państwa w dacie komunalizacji nie przysługiwał tytuł prawny do komunalizowanej nieruchomości, a to ze względu na decyzję wydaną w trybie § 5 rozporządzenia, albowiem nieruchomości nie przeszły z mocy prawa na własność Państwa i tytuł prawny pozostał przy dotychczasowych właścicielach. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące powyższe stanowisko, jak i generalne założenie Sądu I instancji, że nawet ewentualne przedstawienie przez skarżących ostatecznej decyzji orzekającej, że sporna nieruchomość nie podpadała pod działanie przepisów dekretu PKWN nie spowoduje przyznania im przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji komunalizacyjnej. Pomimo zasadności tych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Sąd I instancji trafnie bowiem dostrzegł konieczność poddania analizie wpisu w Księdze Hipotecznej O. i ustalenia czy przedmiotowa nieruchomość jest regulowana dwoma księgami wieczystymi, to jest KW Nr [...] oraz księgą hipoteczną O., w której jako właściciel ujawniony jest poprzednik prawny skarżących J. Z. Uchylenie zaskarżonej decyzji z tej przyczyny było prawidłowe, albowiem na dzień jej wydania kwestia interesu prawnego skarżących wymagała poczynienia dalszych ustaleń. Na tym etapie postępowania interes prawny skarżących w przedmiotowej sprawie nie mógł być oceniany wyłącznie przez pryzmat toczącego się postępowania w przedmiocie stwierdzenia, że nieruchomość objęta decyzją komunalizacyjną Wojewody Z. nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, gdyż postępowanie to nie zostało zakończone. Dopiero wiążące ustalenie we właściwej do tego procedurze w oparciu o § 5 rozporządzenia, że przedmiotowy grunt nie podpadał pod przepisy o reformie rolnej, będzie miało wskazane wyżej znaczenie dla statusu skarżących w postępowaniu komunalizacyjnym, które organy będą obowiązane uwzględnić. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na losy sprawy administracyjnej nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego z art. 97 § 1 pkt.4 kpa rozumie się bowiem możliwość rozpatrzenia sprawy administracyjnej w ogóle nie zaś wydanie decyzji o określonej treści( vide: wyrok NSA wydany 18 czerwca 2024 r. sprawie o sygn. I OSK 1474/20; wyrok NSA wydany 29 maja 2020 r. w sprawie o sygn. I OSK 605/19). Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.