I OSK 2627/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 500/14 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w Warszawie na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz [...] Sp. z o.o. w Warszawie kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 500/14, w pkt I. uchylił postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania; w pkt II. zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz strony skarżącej [...] Sp. z o.o. w W. kwotę 357 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Starosta Krakowski postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm., dalej u.g.n.) zawiesił z urzędu postępowanie wszczęte na wniosek S. B., K. K., Z. D. i P. K. w sprawie o zwrot części działek nr 965/56 o pow. 0,1678 ha i nr 965/58 o pow. 1,9743 ha, obręb M., gm. [...] w granicach wywłaszczonej parceli [...] o pow. 0,2456 ha b.gm. kat. M. – do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu przez sąd powszechny ważności umów sprzedaży: 1/ zawartej w dniu [...] kwietnia 2001 r. aktem notarialnym Rep. [...] pomiędzy Agencją Mienia Wojskowego z siedzibą w W. a [...] Giełdą Rolno - Ogrodniczą [...] S.A. z siedzibą w K., 2/ zawartej w dniu [...] marca 2007 r. aktem notarialnym, w wykonaniu warunkowej umowy sprzedaży Rep. [...], pomiędzy [...] S.A. z siedzibą w K. a [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. Jednocześnie na podstawie art. 100 § 1 K.p.a. organ wezwał S. B., K. K., Z. D. i P. K. do wystąpienia w terminie 3 miesięcy od dnia ostateczności postanowienia do właściwego sądu powszechnego z pozwem o ustalenie ważności wyżej wskazanych umów. W uzasadnieniu wskazano, że objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość została zbyta i nie stanowi aktualnie własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Okoliczność ta nie może jednak uzasadniać odmowy zwrotu, albowiem wydanie rozstrzygnięcia musi być poprzedzone podjęciem czynności zmierzających do usunięcia przeszkody dla zwrotu. Jakkolwiek parcela 1 kat. [...] w całości znajdowała się poza granicami lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] sierpnia 1965 r. i była zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, to istnieje przeszkoda do jej zwrotu ze względu na jej stan prawny. Przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy zwrotu konieczne jest prawomocne rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu przez sąd powszechny ważności umów skutkujących przejściem prawa do nieruchomości na podmioty trzecie. W zażaleniu na postanowienie [...] Sp. z.o.o. z siedzibą w W. wniosła o jego uchylenie, zarzucając naruszenie art. 136 ust. 3 u.g.n. oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Wskazała, że kwestia tytułu do nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot stanowi materialoprawną przesłankę zwrotu i w sprawie brak podstaw do zawieszania postępowania. Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podkreślił, że w przypadku, gdy do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego właściwy jest sąd powszechny, organ administracji publicznej może wystąpić sam na drogę sądową, gdy jest to dopuszczanie w myśl przepisów postępowania sądowego w związku z prawem materialnym cywilnym, ponieważ sama tylko regulacja zawarta w art. 100 § 1 K.p.a. nie uprawnia organu do występowania na drogę sądową. Organy administracji orzekające w przedmiocie zwrotu nie mają interesu prawnego w inicjowaniu postępowania o ustalenie nieważności wskazanych umów, interes taki posiadają spadkobiercy poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości. W skardze do sądu administracyjnego [...] Spółka z.o.o z siedzibą w W. wniosła o uchylenie postanowienia, zarzucając naruszenie art. 136 ust. 3 u.g.n. oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., podczas gdy rozstrzygnięcie ważności umów sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości nie stanowi zagadnienia wstępnego, od którego zależy rozstrzygnięcie sprawy i nie stoi na przeszkodzie merytorycznemu rozstrzygnięciu o odmowie zwrotu nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Zaskarżonym wyrokiem z 4 lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 4 lutego 2014 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania. Sąd wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Przedmiotem kontroli jest postanowienie o zawieszeniu postępowania o zwrot i zobowiązaniu wnioskodawców do wystąpienia z pozwem do sądu powszechnego o ustalenie ważności umów przenoszących własność nieruchomości, podczas gdy prawa własności tej nieruchomości organ wyzbył się z naruszeniem art. 136 ust. 2 u.g.n. Skoro do istniejącej sytuacji doszło na skutek bezprawnych działań organu administracji, a nie strony, to organ administracji powinien podjąć działania w celu odwrócenia zaistniałych skutków. Powstrzymanie się przez organ od jakichkolwiek działań i zobowiązanie strony do ich podjęcia stoi w sprzeczności z zasadą praworządności i zasadą pogłębiania zaufania obywatela do organów Państwa, i jako takie nie może podlegać ochronie. W takiej sytuacji to na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi. W skardze kasacyjnej Wojewoda Małopolski zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że organ administracji publicznej bez oparcia w art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 K.p.a. zawiesił postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i zobowiązał wnioskodawców do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego z pozwem o ustalenie ważności umów przenoszących własność nieruchomości będących przedmiotem postępowania, których to własności organ administracji wyzbył się z naruszeniem normy, o której mowa w art. 136 ust. 2 u.g.n. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ukształtowane orzecznictwo sądów administracyjnych stanowi, iż w obowiązującym stanie prawnym nie ma możliwości wystąpienia przez organy administracji publicznej do właściwego sądu powszechnego we wskazanym wyżej zakresie, z uwagi na brak po stronie organów legitymacji procesowej do występowania z powództwem cywilnym w takich sprawach. Wobec tego nie ma znaczenia, czy stosowne powództwo wnioskodawców będzie oparte na podstawie prawnej wskazanej w art. 189 K.p.c., czy też w art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, bowiem w obu przypadkach brak jest podstaw dla przyznania organom administracji legitymacji procesowej w postępowaniu przed sądem powszechnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. z siedzibą W. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniosła, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, a organ nie ma interesu prawnego we wniesieniu powództwa do sądu powszechnego o ustalenie nieważności umów sprzedaży. Podkreślono, że nie można orzec o zwrocie nieruchomości, jeśli nie stanowi ona własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Jeśli zatem nieruchomość jest własnością osób trzecich, to prawidłowym rozstrzygnięciem jest decyzja odmawiająca zwrotu nieruchomości. W piśmie z dnia 2 listopada 2015 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą W. w uzupełnieniu argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazała, że w aktach sprawy znajdują się dwa sprzeczne ze sobą postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po S. K., na co nie zwrócono uwagi i w konsekwencji nie ustalono kręgu stron postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa procesowego, który jakkolwiek jest trafny, to nie mógł spowodować uchylenia wyroku, albowiem mimo wadliwego uzasadnienia wyrok ten odpowiada prawu (art. 184 in fine p.p.s.a.). Zasadnie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, że przepis art. 100 § 1 K.p.a. nie tworzy dla organu prowadzącego postępowanie materialoprawnej podstawy do wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem, lecz stanowi jedynie podstawę procesową w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Organ byłby zobowiązany do wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, gdyby przysługiwała mu zdolność sądowa do danej sprawie, wynikająca z przepisów prawa materialnego. W sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości prowadzący ją organ nie jest legitymowany do występowania z powództwem o ustalenie skuteczności umów przenoszących własność takiej nieruchomości (por. wyrok SN z 4 czerwca 2003 r., sygn. I CCKN 471/01 oraz wyrok NSA z 26 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 2049/11). Niezależnie od prawidłowości stanowiska Wojewody Małopolskiego w tej kwestii, wyrok Sądu I instancji odpowiada jednak prawu, mimo błędnego uzasadnienia. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., prowadzonego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zbędnej na cel wywłaszczenia, która na skutek dokonanych rozporządzeń prawem własności, nie jest we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządy terytorialnego. Uchylenie postanowienia o zawieszeniu postępowania jest prawidłowe, albowiem w sprawie nie ma miejsca konieczność rozstrzygania zagadnienia wstępnego w postaci usunięcia skutków dokonanych rozporządzeń prawem. Wskazać należy na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r., sygn. I OPS 3/14, zgodnie z którą jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu, o jakich mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., podstawą odmowy zwrotu może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. Jak wyjaśniono w tej uchwale, roszczenie o zwrot ma charakter cywilnoprawny. Jego realizacja następuje poprzez przeniesienie prawa własności z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub jego następcę. Jakkolwiek ma to miejsce w trybie administracyjnym, to decyzja ma charakter konstytutywny i stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Roszczenie to przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego. Brak po ich stronie tytułu prawnego do nieruchomości oznacza, że podmioty te nie mogą orzec o jej zwrocie, nie dysponują bowiem prawem, o którego zwrocie miałyby konstytutywnie orzec. Stan taki nie wyłącza po stronie uprawnionych do zwrotu roszczeń odszkodowawczych, dochodzonych przed sądem powszechnym, w związku z deliktem. W konsekwencji brak jest podstaw do zawieszania postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu nieruchomości na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. ze wskazaniem na konieczność wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Jak wyjaśnił w powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny, gdy postępowanie w przedmiocie podważenia skutków dokonanych rozporządzeń prawem własności już się toczy z inicjatywy uprawnionego do zwrotu, okoliczność ta może stanowić podstawę do zastosowania art. 1 pkt 4 K.p.a., sytuacja taka w sprawie nie miała jednak miejsca. Organ zawiesił postępowanie i zobowiązał wnioskodawców do wystąpienia z powództwem, co nie ma prejudycjalnego znaczenia dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Pominięcie w art. 136 u.g.n. warunku zwrotu pod postacią zastrzeżenia, że Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) winna władać zwracaną nieruchomością, nie ma znaczenia prawnego, albowiem jest to warunek związany z przedmiotem orzekania. Prawidłowo zatem Sąd I instancji uchylił oba wydane w sprawie postanowienia o zawieszeniu postępowania, albowiem niezależnie od podanej argumentacji, nie było w sprawie podstaw do zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i do stosowania art. 100 § 1 K.p.a. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.