I OSK 2692/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 27 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1966/14 w sprawie ze skargi R.N. na decyzję Prokuratora Generalnego z dnia 24 września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Prokurator Generalny decyzją z dnia 24 września 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 22 sierpnia 2014 r., którą to decyzją odmówił R.N. udostępnienia informacji publicznej. Jako podstawę materialnoprawną odmowy organ podał art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 782). Organ wskazał, że R.N. wnioskiem z dnia 7 listopada 2013 r. zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: - liczby wniosków skierowanych w okresie od 14 maja 2006 r. do dnia złożenia wniosku w trybie art. 27 ustawy o ABW przez Szefa ABW o zarządzenie kontroli operacyjnej w odniesieniu do wnioskodawcy i jego Kancelarii bądź spółki wraz z przekazaniem kopii tych wniosków, - liczby postanowień wydanych w okresie od 14 maja 2006 r. do dnia złożenia wniosku w przedmiocie zarządzenia kontroli operacyjnej w odniesieniu do wnioskodawcy i jego Kancelarii bądź spółki wraz z przekazaniem kopii tych postanowień, - liczby przypadków niecierpiących zwłoki, w których Szef ABW zarządził kontrolę operacyjną w trybie art. 27 ust. 3 ustawy o ABW w odniesieniu do wnioskodawcy i jego Kancelarii bądź spółki, - liczby przypadków protokolarnego, komisyjnego zniszczenia materiałów zgromadzonych w trakcie kontroli operacyjnej w odniesieniu do wnioskodawcy i jego Kancelarii bądź spółki oraz dat dokonania czynności zniszczenia materiałów wraz z przekazaniem kopii przedmiotowych protokołów. Pismem z dnia 22 listopada 2014 r. poinformowano wnioskodawcę, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Powyższe stanowisko zostało podtrzymane w piśmie z dnia 29 stycznia 2014 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wobec braku wydania w tym zakresie decyzji, wnioskodawca wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prokuratora Generalnego. Wyrokiem z dnia 26 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 215/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prokuratora Generalnego do rozpoznania wniosku skarżącego R.N. z dnia 7 listopada 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wydanej przez organ decyzji z dnia 24 września 2014 r. wskazano, że objęte wnioskiem R.N. informacje podlegają wyłączeniu, ograniczeniu zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, na zasadach przewidzianych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Organ wyjaśnił, że czynności operacyjno-rozpoznawcze, w postaci kontroli operacyjnej są czynnościami niejawnymi z mocy art. 27 ust. 6 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu (j.t. Dz. U. z 2010 r., Nr 29, poz. 154 ze zm.). W ocenie organu, oznacza to, że każda informacja, która jest związana z tego typu czynnościami, w tym również informacja dotycząca realizacji wskazanych czynności bądź informacja zaprzeczająca realizacji takich czynności, pozostaje niejawna. Nadto organ wyjaśnił, że stosownie do § 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2013 r. w sprawie sposobu dokumentowania prowadzonej przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego kontroli operacyjnej oraz przechowywania i przekazywania wniosków i zarządzeń, a także przechowywania, przekazywania, przetwarzania i niszczenia materiałów uzyskanych podczas stosowania tej kontroli (Dz. U. z 2013 r., poz. 1048), przekazywanie dokumentów związanych ze stosowaniem kontroli operacyjnej przez Szefa ABW następuje z zachowaniem przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych. Klauzulą tajności objęty jest również rejestr postanowień Prokuratora Generalnego, dotyczący kontroli operacyjnej prowadzonej przez ABW, po jego wypełnieniu. Nadto wskazał, że zgodnie z art. 10ea ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 ze zm.), Prokurator Generalny przedstawia Sejmowi i Senatowi jawną roczną informację o łącznej liczbie osób, wobec których został skierowany wniosek o zarządzenie kontroli operacyjnej, ze wskazaniem liczby osób, co do których: 1) sąd zarządził kontrolę i utrwalanie rozmów lub kontrolę operacyjną, 2) sąd odmówił zarządzenia kontroli i utrwalania rozmów lub kontroli operacyjnej, 3) wniosek o kontrolę operacyjną nie uzyskał zgody prokuratora, z wyszczególnieniem liczby osób w wymienionych kategoriach, co do których o kontrolę operacyjną wnioskował organ Policji. Ścisłe określenie kategorii danych objętych informacją Prokuratora Generalnego (liczba osób, a nie wniosków) oraz podmiotów uprawnionych do ich uzyskania – Sejm i Senat (in gremio) – uzasadnia pogląd, iż wprowadzając to szczególne rozwiązanie ustawodawca kierował się założeniem, że uzyskanie dostępu do tych danych na innej podstawie nie jest możliwe. Jest to bowiem wyjątek od reguły, wynikającej z powołanych wyżej przepisów, nakazującej uznanie za informacje niejawne dokumentacji kontroli operacyjnej ABW. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi R.N. do tutejszego Sądu. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił, iż brak jest ustawowych przesłanek przyporządkowania żądanych informacji jednej z klauzul tajności. Nadto wskazał, że przywołany przez organ art. 27 ust. 6 ustawy o ABW i AW odnosi się do czynności rozumianych, jako kontrola operacyjna i definiuje, które z tych czynności są niejawnymi. Nie odnosi się do informacji o prowadzeniu w przeszłości kontroli operacyjnej wobec danej osoby. Podniósł też, że organ winien wskazać klauzulę tajności, do której ta informacja została zaliczona. Zarzucił , że ocena organu o nadaniu jednej z klauzul tajności nie może mieć charakteru arbitralnego. W skardze zaprezentowano wykładnię art. 238 i następnych kpk i wywiedziono, jako wnioski de lege ferenda, że skoro osoba, wobec której toczy się postepowanie karne ma prawo do powzięcia informacji o stosowaniu wobec niej kontroli operacyjnej, to prawo takie winno przysługiwać osobie, wobec której środek taki stosowano. Nadto zaprezentowano orzeczenie TK z dnia 25 stycznia 2006 r. sygn. akt S 2/06, podkreślając, że po odpadnięciu celu kontroli operacyjnej otwiera się dla inwigilowanego, zgodnie z art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, możliwość wglądu w zebrane materiały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że nie kwestionuje, iż żądana informacja stanowi informację publiczną i podtrzymał stanowisko, że każda informacja, która dotyczy kontroli operacyjnej jest niejawna. Wskazał też, że ustawodawca przesądził o jawności informacji zbiorczej, a contario uznał, że przekazanie innych informacji może nastąpić wyłącznie w sposób przewidziany dla informacji niejawnych. W piśmie procesowym z dnia 28 stycznia 2015 r. skarżący na poparcie swych twierdzeń przywołał wyrok TK z dnia 30 lipca 2014 r. sygn. akt K 23/11. Podkreślił, że przepisy prawa rozciągają gwarancje procesowe dla osoby podsłuchiwanej, wynikające z procedury karnej, także na kontrolę operacyjną przed wszczęciem postępowania przygotowawczego – art. 237 § 4 kpk. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2015 r. o sygn. akt II SA/Wa 1966/14 oddalił skargę. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd ten podkreślił specyfikę zadań wykonywanych przez ABW, do których należy rozpoznawanie, zapobieganie i zwalczanie zagrożeń godzących w bezpieczeństwo wewnętrzne państwa oraz jego porządek konstytucyjny, a w szczególności zagrożeń godzących w suwerenność i międzynarodową pozycję, niepodległość i nienaruszalność terytorium oraz obronność państwa. Sprawę ocenić należało zdaniem tego Sądu przez pryzmat konstytucyjnych wolności i praw, z punktu widzenia podmiotu potencjalnie poddanego inwigilacji i monitorowaniu życia zawodowego i prywatnego, tj. prawem tego podmiotu do ochrony prywatności, autonomii informacyjnej, nienaruszalności mieszkania, wreszcie godności. Sąd pierwszej instancji przypomniał, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, o czym stanowi art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis ten przewiduje ograniczenie prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej (w tym służb specjalnych). Sąd ten uwzględnił też treść art. 31 ust. 3 Konstytucji, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą wynikać tylko z ustawy i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej. Konstytucja RP dopuszcza ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności. Prawodawca przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw. Jak wskazał WSA w Warszawie, każdy zainteresowany dostępem do informacji publicznej, bez względu na jego własny, prywatny interes w jej uzyskaniu, zobowiązany jest poddać się rygorom, wynikającym z istniejących ograniczeń. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 ze zm.), Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego zapewnia między innymi ochronę środków, form i metod realizowanych zadań oraz zgromadzonych informacji. Oznacza to więc, że kontrola operacyjna, o której mowa w art. 27 cytowanej ustawy, jako jedna z form zadań realizowanych przez ABW, podlega ochronie wymienionej w tym przepisie. Zasady udzielania informacji na temat przeprowadzonych czynności operacyjno-rozpoznawczych oraz stosowanych, w związku z ich przeprowadzeniem, środkach i metodach, określa art. 39 ustawy o ABW i AW. Na mocy tego przepisu Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego może udzielić zezwolenia na udostępnienie informacji, ale wyłącznie na wniosek podmiotów i w związku z prowadzonym postępowaniem, na podstawie art. 39 ust. 4-6 ustawy o ABW i AW. Tymi uprawnionymi podmiotami są m.in. sąd i prokuratura, zaś podstawą do udzielenia informacji są prowadzone przez te podmioty postępowania karne o przestępstwa przeciwko życiu lub zdrowiu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, informacje, o które zwrócił się R.N. do Prokuratora Generalnego, nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem przepis lex specjalis – art. 10ea ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 ze zm.) precyzyjnie określa zakres uprawnień Prokuratora Generalnego do ujawnienia informacji w zakresie czynności operacyjno-rozpoznawczych. Nadto ustawa o ABW i AW również przewiduje szczególną procedurę ich udostępnienia. Art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że przepisy ustaw nie mogą naruszać innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będącymi informacjami publicznymi. WSA w Warszawie, rozpoznając skargę R.N. na bezczynność Prokuratora Generalnego, wyrokiem z dnia 26 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 215/14 przesądził, że żądane informacje stanowią informacje publiczne. W ocenie Sądu pierwszej instancji, żądane przez skarżącego informacje publiczne stanowią informację przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem uzyskanie informacji publicznej przetworzonej musi poprzedzać wykazanie, iż żądane informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego. Nie ulegało wątpliwości tego Sądu, że skarga dotyczy indywidualnej, osobistej sprawy R.N. oraz, że nie wykazał on szczególnie istotnego interesu publicznego, uzasadniającego żądanie informacji przetworzonej. Reasumując, Sąd pierwszej instancji uznał, że żądania informacyjne, objęte wnioskiem skarżącego z dnia 7 listopada 2013 r. zasadnie organ zakwalifikował, jako wyłączone na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz na podstawie 5 ust. 2 pkt 4 i ust. 3 i 4 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 ze zm.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R.N. Skarżący kasacyjnie postawił zaskarżonemu wyrokowi zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez uznanie, że uzyskanie informacji publicznej przetworzonej zgodnie z tym przepisem musi poprzedzać wykazanie, iż żądane informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego, zaś zdaniem Sądu I instancji skarga dotyczy indywidualnej, osobistej sprawy R.N. oraz nie wykazał on szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego żądanie informacji przetworzonej, podczas gdy z treści tego przepisu nie wynika obowiązek wykazania interesu publicznego przez osobę występującą o udostępnienie informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwiony zarzut, jednak wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu w rozumieniu art. 184 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 26 maja 2014 r. o sygn. akt II SAB/Wa 215/14 przesądził, że żądana informacja w sprawie ma charakter informacji publicznej i zapatrywaniem tym Sąd jest w sprawie związany. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Zgodzić się można ze skarżącym kasacyjnie, że z treści tego przepisu nie wynika wprost obowiązek wykazania interesu publicznego przez osobę występującą o udostępnienie informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej, jednak konieczność istnienia takiego interesu publicznego o charakterze szczególnie istotnym jest niezbędne, aby zaistniały przesłanki do udostępnienia informacji przetworzonej. W sprawie wnioskodawca nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego żądanie informacji przetworzonej – i ustalenia Sądu pierwszej instancji w tym zakresie podziela Naczelny Sąd Administracyjny. To zaś wnioskodawca wnosząc o informację, która ma charakter informacji przetworzonej, winien wykazać rzeczony interes. Istotnie, organ powinien był wystąpić do wnioskodawcy przed wydaniem decyzji o wykazanie tego interesu, gdyż jak trafnie podniósł skarżący kasacyjnie, wnioskodawca może nie być świadomy, że informacje, których żąda, mają charakter przetworzony co modyfikuje zasady dostępu do nich. Wszelako uchybienie w tym zakresie nie miało istotnego wpływu na wyniki sprawy, gdyż wnioskodawca mógł przedstawić stosowną argumentację we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega jednak, że w sprawie doszło do naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednak nie przez niezasadne zdaniem skarżącego kasacyjnie zapatrywanie, że nie ma wykazuje on interesu publicznego opisanego w tym przepisie. Sąd pierwszej instancji uchybił art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej bowiem w ten sposób, że przyjął bez szerszej argumentacji, iż żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Tymczasem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego realizacja żądania danych ilościowych, opisanych we wniosku R.N. z dnia 7 listopada 2013 r., nie prowadziłaby do przekształcenia informacji czy nie absorbowałaby organu w stopniu, który prowadził do uznania żądanej informacji za informację przetworzoną. Takiej też i podstawy nie przyjął organ administracji, zatem uwagi Sądu pierwszej instancji były w tym zakresie zbyt daleko idące. Podnieść jednak należy, że nie tylko okoliczność, iż żądane informacje mają charakter informacji publicznej przesądziła o oddaleniu skargi, ale także istnienie częściowo odrębnego reżimu odnoszącego się do żądanych informacji, opisanego wyczerpująco w wyroku Sądu pierwszej instancji. Warto zaznaczyć, że zbliżone stanowisko o istnieniu w rzeczonym zakresie odrębnych regulacji wyłączających lub modyfikujących stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej zostało zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., I OSK 1570/15, którego skarżący również był stroną. Stąd nawet uwzględnienie zarzutu skargi kasacyjnej polegającego na naruszeniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogło doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Z uwagi na powyższe oddalono skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.