I OSK 2720/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub - Marciniak po rozpoznaniu w dniu 13 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W. i W.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1109/15 w sprawie ze skargi M.W. i W.W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odtworzenia i odbudowy zjazdu z drogi krajowej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1109/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.W. i W.W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odtworzenia i odbudowy zjazdu z drogi krajowej. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 105 § 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku W.W. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2015 r., [...] znak: [...], wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie umorzenia postępowania wszczętego na skutek wniosku M. i W. małż. W. z dnia 5 grudnia 2014 r. o odtworzenie i odbudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości składającej się z działek nr [...] i nr [...] położonych w m. L. Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. umorzył postępowanie wszczęte na skutek wniosku M. i W. W. z dnia 5 grudnia 2014 r. o odtworzenie i odbudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] w m. L. do nieruchomości o numerach ewidencyjnych działek [...] i [...], z uwagi na, że przedmiotowa sprawa nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem organu do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] oraz działkę nr [...] nie istnieje i nie istniał legalny zjazd z drogi krajowej. Organ dodatkowo stwierdził, że na aktualnej opieczętowanej przez organ mapie zasadniczej nie jest wykazany zjazd z [...] do działki nr [...] jak też do działki nr [...]. Pismem z dnia 16 grudnia 2014 r. nr [...] organ wezwał stronę do sprecyzowania przedmiotu żądania z dnia 5 grudnia 2014 r. oraz do uzupełnienia o dokumenty niezbędne dla rozpoznania sprawy w tym o kopię aktualnej mapy zasadniczej. W odpowiedzi strona w piśmie z dnia 23 grudnia 2014 r. sprecyzowała, iż przedmiotem jej wniosku jest żądanie odtworzenia i odbudowania zjazdu z [...] do nieruchomości o numerach działek [...] i [...], który zdaniem strony został zlikwidowany na skutek wybudowania rowów odwadniających w miesiącach październik, listopad 2014 r. oraz przekazała przy piśmie część dokumentów wskazanych w piśmie z dnia 16 grudnia 2014 r. Ustawa o drogach publicznych nie przewiduje natomiast wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie odtworzenia i odbudowania zjazdu przez zarządcę drogi publicznej. Rozpatrując ponownie sprawę i utrzymując w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2015 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że w piśmie z dnia 23 grudnia 2014 r. wnioskodawcy (korzystający z pomocy radcy prawnego) oświadczyli jednoznacznie, że nie wnoszą o wydanie zezwolenia na budowlę lub przebudowę zjazdu, ale wnoszą o odtworzenie i odbudowę zjazdu przez zarządcę drogi. Z uwagi na sprecyzowanie przez wnioskodawców żądania wniosku z dnia 5 grudnia 2014 r., organ zobowiązany był umorzyć postępowanie. Organ wskazał również, że wniosek strony o wszczęcie postępowania określa przedmiot i zakres tego postępowania. Oznacza to, że o treści żądania decyduje jedynie strona, a organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania tego żądania {vide: wyroki NSA z 16 maja 2008 r., II OSK 510/07, LEX nr 505314 oraz z dnia 3 lipca 2008 r., II OSK 771/07, LEX nr 485362). We wniosku z dnia 5 grudnia 2014 roku oraz piśmie z dnia 23 grudnia 2014 roku strony wyraźnie wskazały, że wnoszą o cyt. "odtworzenie i odbudowę zjazdu z [...] do działki o numerach [...] i [...] położonych w L., które to zjazdy zostały zlikwidowane przez wybudowanie rowów odwadniających, w czasie remontu drogi krajowej [...], w miesiącach październik, listopad 2014". Wyjaśnił również, że kwestia zjazdów z dróg publicznych jest uregulowana w ustawie z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) przez prawo publiczne, jako zagadnienie publiczno-prawne. Przepis art. 29 tej ustawy stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu (ust. 1). W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (ust 2). Zatem wyłącznie ustanowienie zjazdu z drogi publicznej, wyrażenie zgody na taki zjazd, będące przedmiotem regulacji przywołanej ustawy stanowi zagadnienie publiczno-prawne. Z przywołanych regulacji wynika, że ustawa o drogach publicznych nie zawiera jakichkolwiek przepisów, które mogłyby stanowić podstawę do wydania decyzji w sprawie odtworzenia zjazdu. Jest to bowiem czynność materialno-techniczna (vide: wyrok WSA w Opolu z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Op 456/10). W niniejszej sprawie strony wyraźnie artykułowały, że nie chodzi im o wydanie zezwolenia na budowę czy lokalizację zjazdu, a o wydanie decyzji w przedmiocie "odtworzenia i odbudowania" zjazdu uprzednio istniejącego, zlikwidowanego w związku z dokonanym remontem (w tym odtwarzaniem istniejących rowów) drogi krajowej nr [...]. W tym stanie rzeczy należy wskazać, że takie żądanie stron nie mogło zostać załatwione przez organ poprzez wydanie decyzji administracyjnej, albowiem jak wyżej wyjaśniono, zgodnie z art. 29 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Zatem raz jeszcze koniecznym jest powtórzenie, że analizowane przepisy o drogach publicznych nie zawierają unormowania stanowiącego podstawę prawną do wydania przez zarządcę drogi decyzji w przedmiocie przywrócenia (odtworzenia) zjazdu. Skoro zarządca drogi krajowej nr [...] podczas dokonywanego remontu (w tym odtwarzania istniejących rowów) ustalił, że uprzednio użytkowany przez strony zjazd nigdy nie istniał w znaczeniu prawnym, to postępowanie w sprawie jego odtworzenia stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Na powyższa decyzję M.W. i W.W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę GDDKiA podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, że podniesiony przez strony zarzut dotyczący naruszenia wymogów formalnych wydania zaskarżonej decyzji poprzez jej wydanie przez Dyrektora Departamentu Zarządzania Drogami i Mostami Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w przypadku ewentualnego braku pisemnego upoważnienia do wydania przedmiotowej decyzji w imieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie jest zasadny. Stosownie bowiem do treści art. 268a. k.p.a., organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Na gruncie przedmiotowej sprawy wskazać należy, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad upoważnił Dyrektora Departamentu Zarządzania Drogami i Mostami Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, do wydania decyzji administracyjnych w jego imieniu, co potwierdza załączony do akt sprawy dokument pełnomocnictwa. Istotnym dla rozpoznania przedmiotowej sprawy jest ustalenie zasadności podjętej przez GDDKiA decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie wydania zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu oraz wyjaśnienie, czy poprzedzające podjęte rozstrzygnięcie postępowanie wyjaśniające, prowadzone było wedle obowiązujących w tym zakresie reguł k.p.a. W rozpatrywanej sprawie istotne znaczenie ma również ścisłe określenie jej przedmiotu. Wniosek strony o wszczęcie postępowania określa przedmiot i zakres tego postępowania. Oznacza to, że o treści żądania decyduje jedynie strona, a organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania tego żądania. We wniosku z dnia 5 grudnia 2014 r. oraz piśmie z dnia 23 grudnia 2014 r. strony wyraźnie wskazały, że wnoszą o "odtworzenie i odbudowę zjazdu z [...] do działki o numerach [...] i [...] położonych w L., które to zjazdy zostały zlikwidowane przez wybudowanie rowów odwadniających, w czasie remontu drogi krajowej [...], w miesiącach październik, listopad 2014". Sąd wyjaśnił również, że powinności organów administracji publicznej w zakresie prawidłowego prowadzenia postępowania określają naczelne zasady postępowania administracyjnego zawarte w art. 6 i art. 7 k.p.a. - zasada praworządności oraz dochodzenia prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Treść tego przepisu należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona, z podaniem m. in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. W ocenie Sądu, organ ustalił należycie stan faktyczny i prawny sprawy, co skutkowało w rezultacie koniecznością umorzenia postępowania. Zatem mamy do czynienia z sytuacją, kiedy organ umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, uznając, że skoro dokumentacja prawna organu nie potwierdza istnienia zjazdu indywidualnego w stosunku do działki nr [...] i nr [...] położonych w m. L., to tym samym brak jest możliwości udzielenia zezwolenia na przebudowę tego zjazdu indywidualnego – nieformalnego. Kwestia zjazdów z dróg publicznych jest uregulowana w ustawie z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) przez prawo publiczne, jako zagadnienie publiczno-prawne. Zgodnie z treścią przepisu art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu, jednak ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Zatem wyłącznie ustanowienie zjazdu z drogi publicznej, wyrażenie zgody na taki zjazd, będące przedmiotem regulacji przywołanej ustawy stanowi zagadnienie publicznoprawne. Z przywołanych regulacji wynika, że ustawa o drogach publicznych nie zawiera jakichkolwiek przepisów, które mogłyby stanowić podstawę do wydania decyzji w sprawie odtworzenia zjazdu. Jest to bowiem czynność materialno-techniczna. Zatem wyłącznie ustanowienie zjazdu z drogi publicznej, wyrażenie zgody na taki zjazd, będące przedmiotem regulacji przywołanej ustawy stanowi zagadnienie publiczno - prawne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, o czym wyraźnie przesądził ustawodawca. W tym stanie rzeczy w zaskarżonej decyzji należało wskazać, że żądanie stron nie mogło zostać załatwione przez organ poprzez wydanie decyzji administracyjnej, albowiem jak wyżej wyjaśniono, zgodnie z art. 29 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Oczywiście w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących legalnie należy do zarządcy drogi (ust. 2) lecz z art. 29 ust. 2 ani innych przepisów ustawy o drogach publicznych nie można wywodzić upoważnienia do wydania decyzji w sprawie odtworzenia zjazdu. Z poczynionych przez organ ustaleń wynika, że zarządca drogi nie dysponuje w zasobach archiwalnych decyzją zezwalającą na lokalizację zjazdu do ww. nieruchomości. Ponadto ustalono, że zjazd z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...] i [...] nigdy nie figurował w Banku Danych Drogowych. Wobec powyższego przyjąć należy, że ww. zjazd nie był zatem zjazdem legalnym, a więc wykonanym przez zarządcę drogi lub za jego zgodą. Przedmiotowy zjazd do ww. działek nie został również wykazany na aktualnej opieczętowanej przez organ mapie zasadniczej. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżonej decyzji nie można postawić skutecznego zarzutu naruszenia norm prawa materialnego oraz procesowego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego a swoje ustalenia i ich ocenę w świetle obowiązujących przepisów prawa zawarł w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji. Jeśli więc żądanie strony (art. 61 § 1 k.p.a.) nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., bez względu na przyczyny, z powodu których strona wystąpiła z odnośnym wnioskiem. Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodzili się i wywiedli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili: 1. naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 10 k.p.a. i art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, a także art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a.") poprzez oddalenie skargi przez Sąd I instancji gdy decyzja została wydana z naruszeniem prawa ze względu na błędnym ustaleniu przez GDDKiA stanu faktycznego w sprawie przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, uwzględnienie skargi i zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazane sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący po remoncie drogi wnioskowali o dokonanie wizji lokalnej w terenie aby ustalić jakie wjazdy zostały odtworzone, a także o przesłuchanie mieszkańców L. odnośnie do istnienia zjazdów przed remontem. Wniosek ten organ pominął. Pominięto także dowód w postaci aktu notarialnego umowy sprzedaży, z którego wynika, że nieruchomości posiadają zjazdy z drogi publicznej. Zdaniem skarżących zjazdy na działki nr [...] i [...] istniały i bez nich nie byłoby możliwości korzystania z tych działek zgodnie z przeznaczeniem. Obecnie z powodu braku zjazdów spadła wartość tych nieruchomości i nie można z nich korzystać. Sąd I instancji ograniczył się do interpretacji art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w zakresie dotyczącym wydawania decyzji administracyjnych, nie stwierdził, że zjazdów tych nie było. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej okazały się pozbawione usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. zostały skonstruowane nieprawidłowo. Powołane przepisy są tzw. przepisami wynikowymi i warunkiem ich zastosowania w ramach kontroli instancyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia, czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10, publ. CBOSA). Ponadto ich naruszenie jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów, co oznacza, że zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. czy też art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia każdego z tych przepisów, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać go z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym – jego zdaniem – uchybił wojewódzki sąd administracyjny (por. wyroki NSA z dnia: 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10; 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1387/10 LEX nr 952799, 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 87/10 LEX nr 672933 i 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1311/10 LEX nr 1080937). W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej, zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a., nie powiązał tych zarzutów z naruszeniem innych przepisów. W konsekwencji brak takich powiązań oznacza nieskuteczność zarzutów naruszenia zaskarżonym wyrokiem powołanych wyżej przepisów. Zauważyć należy, iż prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie jest obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony bądź zobowiązany do samodzielnego konkretyzowania zarzutów skargi kasacyjnej, ich uściślania, czy też korygowania. Przechodząc dalej wypada wskazać, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. W myśl art. 29 ust. 2 tej ustawy, w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Z powyższego przepisu wynika, że budowa lub przebudowa zjazdów po budowie lub przebudowie drogi, należy do zarządcy drogi. Dotyczy to jednak zjazdów dotychczas istniejących. W związku z żądaniem skarżących "odtworzenia" zjazdów na ich działki z drogi publicznej, zadaniem organu orzekających w tej sprawie, było w pierwszej kolejności ustalenie czy zjazdy z przedmiotowych działek istniały przed przebudową drogi. Jak wynika z akt sprawy, zarządca drogi nie dysponuje w zasobach archiwalnych decyzją zezwalającą na lokalizację zjazdu do przedmiotowych nieruchomości. Ponadto ustalono, że zjazd z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...] i [...] nigdy nie figurował w Banku Danych Drogowych. Słusznie zatem przyjęto, że zjazd nie był zjazdem legalnym, a więc wykonanym przez zarządcę drogi lub za jego zgodą. Organ umorzył więc postępowanie jako bezprzedmiotowe, uznając, że dokumentacja prawna nie potwierdza istnienia zjazdu indywidualnego w stosunku do działki nr [...] i nr [...] położonych w m. L. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, właściwa jest ocena legalności zaskarżonych decyzji, dokonana przez Sąd I instancji. Nie można tym samym podzielić stanowiska strony skarżącej, że w sprawie naruszone zostały przepisy postępowania, gdyż pominięto dowód z przesłuchania świadków i nie przeprowadzono wizji lokalnej. Być może takie nieformalne zjazdy w istocie istniały i funkcjonowały przez dziesiątki lat. Tym niemniej zgromadzona w sprawie dokumentacja wskazuje, że zjazdy te miały charakter nieformalny. Słusznie też zauważył organ, że sformułowanie w umowie sprzedaży nieruchomości, iż działki "posiadają dostęp do drogi publicznej" nie jest tożsame z istnieniem zjazdu z drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Aktualna sytuacja faktyczna na działkach skarżących (brak zjazdów) jest niewątpliwie problematyczna dla stron, jednakże fakt ten nie może stanowić podstawy uznania żądania skarżących gdyż nie znajduje ono podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.