I OSK 2722/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 668/13 w sprawie ze skargi L. P. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie uposażenia zasadniczego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 668/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. P. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania uposażenia zasadniczego. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy: Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy rozkaz personalny Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w sprawie przyznania ppłk L. P. uposażenia w stawce przewidzianej dla grupy uposażenia 15C na czas zajmowania stanowiska służbowego radcy prawnego w [...] Szkole Oficerskiej [...]. W motywach uzasadnienia organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 142/12, uchylił decyzję Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją Dyrektora Departamentu Kadr MON z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] (pkt 3) w sprawie wyznaczenia ppłk L. P. na stanowisko służbowe radcy prawnego w [...] Szkole Oficerskiej [...], w części dotyczącej zaszeregowania tego stanowiska do grupy uposażenia 15C. Podał, że w związku z tym Dyrektor Departamentu Kadr MON decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] przyznał ppłk L. P. uposażenie zasadnicze w stawce przewidzianej dla grupy uposażenia 15C, podnosząc, że do tej grupy uposażenia są zaszeregowane inne kluczowe stanowiska służbowe, przeznaczone dla żołnierzy zawodowych niebędących nauczycielami akademickimi, występujące w [...] Szkole Oficerskiej [...]. Minister Obrony Narodowej podał, że zgodnie z oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 142/12, radca prawny ma prawo do wynagrodzenia i innych świadczeń, obowiązujących w zatrudniającej go jednostce organizacyjnej. Podniósł, że w cytowanym wyroku wskazano, iż jednostką organizacyjną, o której mowa w art. 224 ustawy o radcach prawnych, jest dla ppłk L. P. [...] Szkoła Oficerska [...]. Natomiast porównania "innego równorzędnego stanowiska służbowego" dla strony należy dokonać w odniesieniu do stanowisk służbowych tej jednostki organizacyjnej, przeznaczonych dla żołnierzy zawodowych, niebędących nauczycielami akademickimi. Organ, powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 17 września 1992 r., sygn. akt I PZP 47/92 stwierdził, że "innym równorzędnym stanowiskiem" może być stanowisko kierownika znaczącej komórki organizacyjnej. Za takie stanowisko uznał stanowisko kierownika działu ekonomicznego – kwestora, który odpowiada za sprawy finansowe uczelni, i który podlega kanclerzowi, nadzorującemu pracę zarówno kwestora, jak i działu administracyjnego i gospodarczego uczelni. W ocenie organu, stanowisko radcy prawnego należało porównać do innych stanowisk specjalistycznych, a więc na poziomie szefów niedydaktycznych komórek wewnętrznych. Odnosząc się do zarzutów, podniesionych przez stronę, wskazał, że stanowisko kanclerza nie jest stanowiskiem "równorzędnym" w rozumieniu ustawy o radcach prawnych, lecz wyższym. Zdaniem organu, wyznaczenie ppłk L. P. na stanowisko służbowe zaszeregowane do grupy uposażenia 15C spełnia warunki, określone w art. 224 ustawy o radcach prawnych. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi L. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zakwestionował zaszeregowanie wyznaczonego mu stanowiska służbowego do grupy uposażenia 15C i wniósł o przyznanie mu grupy uposażenia 16A. Zaskarżonej decyzji zarzucił błędy formalne, obrazę przepisów prawa materialnego, poprzez niepoprawną ich wykładnię oraz niewykonanie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 142/12. W uzasadnieniu skargi wskazał, że istotę sporu stanowi niewłaściwe (w ocenie skarżącego) ustalenie grupy uposażenia (15C) dla radcy prawnego, będącego żołnierzem zawodowym w jednostce organizacyjnej, w której pełni służbę. Podkreślił, iż należy rozważyć, czy dla żołnierza radcy prawnego jednostką organizacyjną jest dana jednostka wojskowa, czy siły zbrojne. Wskazał, że nie jest prawidłowe ustalenie przez organ, iż jednostką zatrudniającą go, jako radcę prawnego, jest [...] Szkoła Oficerska [...], a nie siły zbrojne, ponieważ uposażenie radcy prawnego żołnierza wypłacane jest poprzez jednostkę, ale z budżetu MON. Zarzucił ponadto niewłaściwe działanie organu przy ustalaniu grupy uposażenia radcy prawnego również w ramach [...] Szkoły Oficerskiej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że w pełni wykonał wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 142/12. Odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, że to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie we wskazanym wyroku przesądził, iż porównanie stanowisk powinno nastąpić wyłącznie w ramach struktury [...] Szkoły Oficerskiej [...]. Stwierdził, iż uposażenie radcy prawnego usytuowane na poziomie między uposażeniem należnym na stanowisku kanclerza (grupa 16A), a uposażeniem należnym na samodzielnych stanowiskach służbowych niedydaktycznych (np. szefów wydziałów, zaszeregowanych do grupy uposażenia 15B), odpowiada rygorom zaszeregowania stanowiska radcy prawnego, zawartych w ustawie o radcach prawnych. Nadto podniósł, że uposażenie zasadnicze, należne ppłk L. P. zostało określone, poprzez porównanie do "innego równorzędnego stanowiska służbowego", występującego w [...] Szkole Oficerskiej [...] w odniesieniu do stanowisk samodzielnych, gdzie konieczne jest posiadanie specjalistycznych kwalifikacji. Do tych stanowisk zostały zaliczone stanowiska: szefów wydziałów (zaszeregowane do grupy 15B), dowódców batalionów (grupa 15), specjalisty ds. ochrony informacji niejawnych (grupa 15). Jednocześnie organ przyznał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji popełniono błąd wskazując, że stanowisko służbowe kwestora było zaszeregowane do stopnia etatowego podpułkownika, gdy w rzeczywistości było zaszeregowane do stopnia pułkownika, ale błąd ten, w ocenie organu, nie ma wpływu na wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Ponadto w dacie wyznaczenia ppłk L. P. na stanowisko służbowe radcy prawnego w [...] Szkole Oficerskiej [...], stanowisko kwestora było przeznaczone dla osoby cywilnej i funkcjonowało w innej strukturze organizacyjnej [...] Szkoły Oficerskiej, dlatego nie było możliwe ustalenie wysokości uposażenia zasadniczego radcy prawnego w oparciu o to stanowisko. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazano, że istota sporu sprowadza się w istocie do rozstrzygnięcia, czy organ zastosował się do wytycznych, zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 142/12. W wyroku tym wskazano, w oparciu o jakie kryteria należy ustalić wynagrodzenie żołnierza radcy prawnego, stwierdzając jednocześnie, że jednostką organizacyjną, o której mowa w art. 224 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz.65 ze zm.), jest wyłącznie ta jednostka organizacyjna, w której pełni on służbę. Sąd wyjaśnił, że dla L. P. żołnierza zawodowego, pełniącego służbę wojskową na stanowisku radcy prawnego w jednostce wojskowej – [...] Szkole Oficerskiej [...] – jednostką organizacyjną, o której mowa w art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, jest ta jednostka wojskowa. Zajmuje on w niej stanowisko samodzielne i podlega bezpośrednio Rektorowi – Komendantowi tej Szkoły oraz realizuje wskazane mu przez niego zadania. Sąd wyraźnie podkreślił, że okoliczność, iż żołnierza zawodowego wyznacza się na stanowisko służbowe, stosownie do potrzeb Sił Zbrojnych oraz, że uprawnienie w zakresie wyznaczenia na stanowisko służbowe i określenia grupy uposażenia przysługuje Ministrowi Obrony Narodowej i innym organom wojskowym wskazanym w art. 44 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, nie stanowi podstawy do uznania, że dla L. P. jednostką organizacyjną w rozumieniu powołanego przepisu ustawy o radcach prawnych są całe Siły Zbrojne. Sąd wskazał również, iż wobec faktu, że w strukturze organizacyjnej stanowisk służbowych w [...] Szkoły Oficerskiej [...] nie było stanowiska głównego specjalisty, oceny należało dokonać w oparciu o inne równorzędne stanowisko służbowe na poziomie szefów niedydaktycznych komórek wewnętrznych [...] Szkoły Oficerskiej [...] w odniesieniu do stanowisk występujących w tej jednostce wojskowej. Rozpoznając ponownie sprawę organ miał ustalić, czy wyznaczenie L. P. na stanowisko radcy prawnego w tej jednostce wojskowej z uposażeniem w grupie 15C spełniało warunki określone w art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Sąd wskazał także, iż wolą ustawodawcy nie było ukształtowanie uposażeń radców prawnych - żołnierzy zawodowych, zajmujących stanowiska służbowe na różnych szczeblach dowodzenia, hierarchicznie sobie podporządkowanych, na takim samym poziomie w całych Siłach Zbrojnych, bez uwzględnienia stopnia trudności wykonywanych zadań, ich ilości i odpowiedzialności. W ocenie Sądu organy administracji w sposób prawidłowy zrealizowały wytyczne, zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2012 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 142/12 a zatem skarga podlegała oddaleniu. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł L. P. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz decyzji organów obu instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 224 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 oraz art. 8 ust. 5 w zw. z art. 75 ustawy o radcach prawnych oraz w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że meritum sporu stanowi niewłaściwe usytuowanie grupy uposażenia (jest 15C) radcy prawnego żołnierza. Treść art. 224 ustawy o radcach prawnych nie wskazuje do której grupy zawodowej należy porównywać, a do której nie, stanowisko radcy prawnego w przypadku braku stanowiska głównego specjalisty. WSA dokonując wykładni wyłączającej pewne grupy stanowisk (dydaktyczne) w ustalaniu właściwego porównywalnego stanowiska zrobił to w ocenie skarżącego w sposób dowolny. Taka interpretacja wyłącza wyznaczanie pracowników naukowych na stanowiska głównych specjalistów. WSA w skarżonym orzeczeniu w sposób tendencyjny ustalił stan faktyczny. Trudno mówić o rozbieżnej judykaturze, gdyż sporna kwestia wielokrotnie rozstrzygnięta została przez sądy administracyjne uznające rację skarżących radców prawnych żołnierzy, natomiast rozstrzygnięcie NSA w sprawie I OSK 994/11 jest jednostkowe. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną porównanie stanowiska radcy prawnego dokonane zostało do grupy stanowisk służbowych występujących w [...]SO[...] tj. bliżej nie określone stanowiska szefów wydziałów (zaszeregowane do grupy uposażenia 15B), dowódców batalionów (15) i w co trudno uwierzyć, specjalisty ds. ochrony informacji niejawnych (15). Żadne ze wskazanych stanowisk, kryteriów stanowiska głównego specjalisty dalece nie spełnia. Porównywanie stanowisk winno się odbyć na podstawie takich kryteriów jak obowiązki, odpowiedzialność, kwalifikacje i wykształcenie wymagane na danym stanowisku które określa Karta Opisu Stanowiska KOS (porównaj - Decyzja Nr 276/Mon Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 czerwca 2008 r. w sprawie wprowadzenia i funkcjonowania karty opisu stanowiska służbowego (Dz. Urz. MON z 2008 r. Nr 12, poz. 144 ze zmianami). WSA nie odniósł się do tej kwestii. Ponadto Sąd nie odniósł się do pytania, dlaczego w porównywalnej uczelni, jaką jest [...]SO[...] – D., stanowisko radcy prawnego zaszeregowane zostało do grupy 16A a w [...]SO[...] – W. do grupy 15C. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto wyłącznie na określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podstawie naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię. Powołane w ramach powyższej podstawy kasacyjnej przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j. Dz.U. z 2010 Nr 10 poz. 65 ze zm.) stanowią co następuje: Art. 9 ust. 1 - Radca prawny wykonujący zawód w ramach stosunku pracy zajmuje samodzielne stanowisko podległe bezpośrednio kierownikowi jednostki organizacyjnej. Art. 8 ust. 5 - Ilekroć w ustawie jest mowa o "stosunku pracy", "zatrudnieniu", "wynagrodzeniu", rozumie się przez to również odpowiednio "stosunek służbowy", "pełnienie służby" i "uposażenie". Art. 224 ust. 1 - Radca prawny wykonujący zawód na podstawie stosunku pracy ma prawo do wynagrodzenia i innych świadczeń określonych w układzie zbiorowym pracy lub w przepisach o wynagradzaniu pracowników, obowiązujących w jednostce organizacyjnej zatrudniającej radcę prawnego. Wynagrodzenie to nie może być niższe od wynagrodzenia przewidzianego dla stanowiska pracy głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska pracy. Jeżeli prawo do dodatków uzależnione jest od wymogu kierowania zespołem pracowników, wymogu tego nie stosuje się do radcy prawnego. Art. 75 - Stosunek służbowy oraz wynikające z niego prawa i obowiązki radców prawnych i aplikantów radcowskich będących żołnierzami w czynnej służbie wojskowej, funkcjonariuszami Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej lub Służby Więziennej w zakresie nieokreślonym niniejszą ustawą określają przepisy odrębnych ustaw. Art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) stanowi zaś, że ilekroć w ustawie jest mowa o jednostce wojskowej - należy przez to rozumieć jednostkę organizacyjną Sił Zbrojnych funkcjonującą na podstawie nadanego przez Ministra Obrony Narodowej etatu określającego jej strukturę wewnętrzną, liczbę, rodzaje i rangę wszystkich stanowisk służbowych występujących w tej jednostce, jak również liczbę i rodzaje uzbrojenia, środków transportu i innego wyposażenia należnego jednostce, oraz posługującą się pieczęcią urzędową z godłem Rzeczypospolitej Polskiej i nazwą (numerem) jednostki, a także jednostkę organizacyjną podległą Ministrowi Obrony Narodowej lub przez niego nadzorowaną, przedsiębiorstwo państwowe, dla którego jest on organem założycielskim, oraz komórkę organizacyjną Ministerstwa Obrony Narodowej. Powołanie się w skardze kasacyjnej na zarzut naruszenia powołanych wyżej przepisów i treść uzasadnienia tej skargi wskazują jednoznacznie, że skarżący, pomimo wydanych już w sprawie prawomocnych rozstrzygnięć sądów administracyjnych obu instancji podtrzymuje swe stanowisko, zgodnie z którym w sytuacji braku stanowiska głównego specjalisty w jednostce, w której pełni służbę ustalenie należnego mu uposażenia wymaga odniesienia się do uposażeń przypisanych do stanowisk głównych specjalistów istniejących w strukturze Sił Zbrojnych, niezależnie od tego w jakiej konkretnie jednostce stanowiska te występują. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma w tej sytuacji przepis art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Zatem ocena prawna dotycząca wykładni przepisu art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych w odniesieniu do radców prawnych - żołnierzy zawodowych, wyrażona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2012r. w sprawie II SA/Wa 142/12 była wiążąca dla sądu, który wydał kontrolowany w niniejszej sprawie wyrok. W świetle art. 153 p.p.s.a. nie ma żadnego znaczenia to, że stanowisko w nim wyrażone odbiega od poglądu wyrażonego w niektórych wcześniejszych wyrokach sądów administracyjnych. Orzekający w sprawie prawomocnym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jednoznacznie przesądził, że punktem odniesienia dla ustalenia uposażenia dla żołnierza zawodowego - radcy prawnego, pełniącego służbę w jednostce wojskowej, w której nie ma stanowiska głównego specjalisty, powinno być, zgodnie z art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych uposażenie przysługujące osobie zajmującej równorzędne stanowisko w tej jednostce, a nie w innej jednostce wchodzącej w skład Sił Zbrojnych. Moc wiążąca tego poglądu prawnego wyklucza możliwość odmiennej wykładni przepisów prawa na obecnym etapie sprawy i czyni bezprzedmiotowym odnoszenie się do polemicznych w tym zakresie argumentów skarżącego. Ocena tego, jakie stanowisko istniejące w jednostce, w której skarżący pełnił służbę – czyli [...] Szkole Oficerskiej [...] należało uznać za równorzędne stanowisku głównego specjalisty w rozumieniu przepisu art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych stanowi element ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd I instancji zaakceptował w zaskarżonym wyroku ocenę stanu faktycznego dokonaną przez orzekające w sprawie organy. Skarżący wprawdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje, że "...WSA w skarżonym orzeczeniu w sposób tendencyjny ustalił stan faktyczny", lecz zarzutowi temu nie towarzyszy powołanie jako podstawy kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Uniemożliwia to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zarówno ocenę uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie zgodności z wymogami określonymi w art. 141§4 p.p.s.a. jak i ocenę prawidłowości ustaleń faktycznych zaakceptowanych przez sąd I instancji. W tym stanie sprawy, uznając, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sad Administracyjny skargę tę oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.