I OSK 2815/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 2 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 234/14 w sprawie ze skargi P. S.A. w W na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 2 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 234/14 oddalił skargę P. S.A. w W. (powoływanej dalej jako "skarżąca" lub "P.") na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny: Prezydent Miasta J. decyzją z [...] czerwca 2008 r. nr [...] ustalił lokalizację drogi gminnej - budowa ul. B. w J. Decyzją tą na własność Gminy J. przejęta została z mocy prawa m.in. dz. nr 50 o pow. 521m2, która w dniu przejęcia stanowiła własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym P.. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 4 lipca 2008 r. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] grudnia 2010 r. nr [...] wyznaczył Prezydenta Miasta S. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jako właściwego do rozpatrzenia sprawy ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Prezydent Miasta J. wnioskiem z 24 maja 2011 r. wystąpił do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 2005 r. nr [...], mocą której P. nabyło prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości. Prezydent Miasta S. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. nr [...] zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania do czasu rozpoznania przez Ministra Infrastruktury wniosku Prezydenta Miasta J. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] października 2011 r. nr [...] uchylił ww. postanowienie, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 17 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 949/11 oddalił skargę Gminy J. na postanowienie Wojewody. Prezydent Miasta S. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej decyzją z [...] czerwca 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), powoływanej dalej jako "specustawa drogowa", ustalił odszkodowanie za dz. nr 50 w wysokości 61.895 zł i zobowiązał Gminę J. do jego wypłaty za prawo własności na rzecz Skarbu Państwa w wysokości 12.379 zł oraz za prawo użytkowania wieczystego na rzecz P. w wysokości 49.516 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina J. wniosła o jej uchylenie i wskazała, że postępowanie o ustalenie odszkodowania powinno zostać zawieszone do czasu rozstrzygnięcia kwestii stanu prawnego nieruchomości, tj. do czasu rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, mocą której P. nabyło prawo użytkowania wieczystego dz. nr [...]. Gmina podniosła również, że w sprawie istnieją przesłanki do nabycia części przedmiotowej działki z mocy prawa w trybie komunalizacji. Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2013 r., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267), powoływanej dalej jako "K.p.a.", uchylił ww. decyzję z [...] czerwca 2013 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej ostateczną decyzją z [...] października 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lipca 2013 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] września 2005 r. orzekającej o nabyciu z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez przedsiębiorstwo państwowe P. w Warszawie użytkowania wieczystego gruntu, oznaczonego jako dz. nr [...] o pow. 521m2, położonego w Gminie J., obręb [...]. W ocenie organu odwoławczego stwierdzenie nieważności ww. decyzji oznacza, że spółka P. w dniu 3 lipca 2008 r. nie legitymowała się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, co powoduje, że nie tylko nie jest uprawniona do uzyskania odszkodowania, ale również nie przysługuje jej status strony w niniejszym postępowaniu. Za bezskuteczny Wojewoda uznał natomiast zarzut dotyczący istnienia podstaw do komunalizacji części gruntu objętego postępowaniem w sytuacji, gdy gmina nie podjęła czynności zmierzających do złożenia wniosku we właściwym do tego trybie. Organ odwoławczy zaznaczył również, że organ pierwszej instancji błędnie wskazał w zaskarżonej decyzji podmiot zobowiązany do wypłacenia odszkodowania, tj. Gminę J., zamiast Prezydenta Miasta J. Niewłaściwie także w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołany został art.18 ust. 1e specustawy drogowej. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze na powyższą decyzję, P. zarzuciło organowi naruszenie przepisów postępowania poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także naruszenie art. 12 ust. 4f specustawy drogowej poprzez nieuwzględnienie, że wywłaszczenie użytkowania wieczystego na cele związane z inwestycją w zakresie dróg publicznych, może nastąpić wyłącznie za odszkodowaniem. Skarżąca podniosła, że na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, mocą której nabyła prawo użytkowania wieczystego, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co w jej ocenie powoduje, że przedwczesne jest stwierdzenie o utracie tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem skarżącej pozostawanie w obrocie prawnym decyzji o lokalizacji inwestycji determinuje ustalenie odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołanym na wstępie wyrokiem z 2 lipca 2014 r. powyższą skargę oddalił. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej odszkodowanie za nieruchomość przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Prawo do odszkodowania jest zatem ściśle związane z prawem do nieruchomości i stanowi rekompensatę za jego utratę. Sąd podał dalej, że stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc). Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, a organ nadzoru, wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności jedynie potwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem. W tej sytuacji wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z [...] września 2005 r., stanowiącej podstawę dla ustalenia tytułu prawnego P. do nieruchomości przejętej pod drogę skutkowało tym, że P. w dniu 4 lipca 2008 r., gdy Gmina J. przejęła z mocy prawa nieruchomość oznaczoną jako dz. nr [...], nie posiadała do niej tytułu prawnego, a tym samym przestała być stroną postępowania odszkodowawczego i w konsekwencji brak jest podstaw do wypłaty na jej rzecz odszkodowania. W tej sytuacji decyzja organu pierwszej instancji nie mogła się ostać i zasadnie organ odwoławczy decyzję tę uchylił. Sąd wskazał również, że niewątpliwie w momencie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] października 2013 r. nie była jeszcze w obiegu prawnym, to jednak w chwili rozpoznawania odwołania Wojewoda [...] zobowiązany był uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, jakie zaszły w sprawie w okresie między wydaniem decyzji w pierwszej i drugiej instancji. Zastosowana przez Wojewodę instytucja rozstrzygnięcia kasacyjnego miała na celu chronić prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a więc prawo do realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 K.p.a. i doprecyzowanej w art. 127 K.p.a. Wydanie przez organ odwoławczy orzeczenia merytorycznego w okolicznościach określonych w art. 138 § 2 zd. 1 K.p.a., a więc po przeprowadzeniu przez niego postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, pozbawiłoby stronę prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy co do istoty. Jako nietrafny Sąd uznał zarzut skargi wskazujący na naruszenie przepisów prawa materialnego, bowiem Wojewoda [...] nie zakwestionował prawa do odszkodowania za nieruchomość przejętą na cele związane z inwestycją w zakresie dróg publicznych, a wskazał jedynie, że skarżąca na mocy decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] października 2013 r. utraciła tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie prawo do odszkodowania. W ocenie Sądu, bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy pozostaje okoliczność zaskarżenia ww. decyzji do sądu administracyjnego, bowiem wniesienie skargi nie skutkuje z mocy prawa wstrzymaniem wykonania tej decyzji, a strona nie wykazała, aby sąd wydał rozstrzygnięcie w tym zakresie. Wydanie decyzji ostatecznej, a taką niewątpliwie jest decyzja z [...] października 2013 r., oznacza rozstrzygniecie sprawy w sposób definitywny. Dopiero gdyby nastąpiła eliminacja tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym, otworzyłaby się możliwość zainicjowania ewentualnego postępowania wznowieniowego. Skargę kasacyjną od wyroku z 2 lipca 2014 r. wniosły P. S.A. w Warszawie, reprezentowana przez radcę prawnego A. D., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez zaaprobowanie przez Sąd ustaleń faktycznych organów administracji i przyjęcie, że w dacie ustalenia odszkodowania skarżąca nie była stroną postępowania odszkodowawczego w sytuacji, gdy w dacie tej decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdzająca nieważność decyzji uwłaszczeniowej nie była jeszcze w obrocie prawnym; 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 4f specustawy drogowej poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że wywłaszczenie nieruchomości przewidziane przepisami ww. ustawy następuje za odszkodowaniem, natomiast skarżąca w dacie wydania decyzji ustalającej odszkodowanie była podmiotem uprawnionym do jego otrzymania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma kwestia, czy wydanie w dniu [...] lipca 2013 r. przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzji stwierdzającej nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 2005 r., mocą której spółka P. nabyła z dniem 27 października 2000 r. prawo użytkowania wieczystego do dz. nr [...] położonej w J., miało wpływ na treść decyzji z [...] czerwca 2013 r. ustalającej odszkodowanie za ww. nieruchomość, a przede wszystkim na ustalenie podmiotu uprawnionego do otrzymania tego odszkodowania. W ocenie bowiem skarżącej kasacyjnie, stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie nabycia użytkowania wieczystego, nie pociąga za sobą automatycznie konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ustalającej odszkodowanie za przejętą nieruchomość, w sytuacji, gdy w dacie wydania tej decyzji, w obrocie nie istniała jeszcze decyzja stwierdzająca nieważność decyzji, mocą której P. nabyła prawo do działki objętej postępowaniem odszkodowawczym. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Stwierdzenie nieważności decyzji zawsze odnosi skutek ex tunc, a zatem powoduje jej nieważność z mocy samego prawa od dnia jej wydania (w niniejszej sprawie od dnia 21 września 2005 r.). Inaczej mówiąc, stwierdzenie nieważności czyni decyzję bezskuteczną od samego początku i jest to spowodowane kwalifikowaną wadą tkwiącą w niej od samego początku. W doktrynie i orzecznictwie sądowym akceptowane jest powszechnie, że taka wadliwa decyzja nie mogła wywołać żadnych skutków prawnych. Konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ze skutkiem wstecznym jest również to, że decyzja taka nie może być traktowana jako prawidłowa podstawa innych decyzji lub czynności prawnych, co może mieć wpływ na ocenę legalności tych innych decyzji lub czynności prawnych (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12, publ. ONSA i WSA z 2013 r., nr 1, poz. 1). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 2005 r. spowodowało, że spółka P. nigdy nie była użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, a skoro tak, nie przysługiwało jej odszkodowanie za przejęcie tej nieruchomości przez Gminę J., co nastąpiło na mocy decyzji lokalizacyjnej z [...] czerwca 2008 r. W tej sytuacji prawidłowo Wojewoda [...], rozpatrując odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta S. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, uwzględnił ww. decyzję nadzorczą utrzymaną w mocy decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] października 2013 r. i uznał, że organ pierwszej instancji nie miał podstaw do przyjęcia, że skarżąca kasacyjnie uprawniona była do otrzymania części ustalonego odszkodowania, jako użytkownik wieczysty przedmiotowej nieruchomości. Stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej doprowadziło bowiem do takiego stanu prawnego, że P. prawa użytkowania wieczystego do dz. nr [...] nigdy nie posiadało. Nie bez znaczenia jest również fakt, znany Sądowi z urzędu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2918/13 oddalił skargę P. S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] października 2013 r., natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1766/14 oddalił skargę kasacyjną P. od ww. wyroku. W tej sytuacji decyzja Wojewody [...] z [...] września 2005 r. została prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego, która to okoliczność nie może zostać pominięta przez organ ustalający odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość. W tej sytuacji nie można Sądowi pierwszej instancji zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaaprobowanie ustaleń faktycznych organów administracji i przyjęcie, że w dacie ustalenia odszkodowania skarżąca nie była stroną postępowania odszkodowawczego. Jak już wskazano powyżej, skarżącej, która nie legitymowała się w dacie przejęcia nieruchomości prawem użytkowania wieczystego, nie przysługiwało odszkodowanie za dz. nr [...]. Z tych samych przyczyn niezasadny jest zarzut naruszenia art. 12 ust. 4f specustawy drogowej. Skoro bowiem odszkodowanie za przejętą nieruchomość, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe, natomiast w niniejszej sprawie prawo użytkowania wieczystego spółce P. nie przysługiwało, to tym samym ustalenie na rzecz skarżącej kasacyjnie odszkodowania uznać należało za wadliwe. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za nieposiadającą usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.