I OSK 2819/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1683/19 w sprawie ze skargi P.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia i zmiany decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 lutego 2020 r. oddalił skargę P.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie odmowy uchylenia i zmiany decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący reprezentowany przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu powiększonych o należny podatek od towarów i usług, które nie zostały opłacone w części ani całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 3 pkt 10 w zw. z art. 24 ust. 1 w zw. z art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2220, z późn. zm.), dalej: uśr, w zw. z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez błędną wykładnię i błędne uznanie, że decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] października 2015 r. przyznająca prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od dnia [...] listopada 2015 r. do dnia [...] października 2016 r. nie funkcjonuje w obrocie prawnym, ponieważ upływ okresu zasiłkowego powoduje automatyczne wygaśnięcie zarówno uprawnienia, jak i decyzji przyznającej to uprawnienie z mocy prawa, co doprowadziło w konsekwencji do błędnego uznania, że nie można uchylić decyzji na mocy art. 155 kpa, w sytuacji, gdy z upływem okresu, na który decyzja przyznawała prawo do świadczenia rodzinnego, wygasa wyłącznie uprawnienie do jego otrzymywania, a nie decyzja, na podstawie której takie świadczenie wypłacano, tym bardziej że z materiału dowodowego nie wynika, aby została wydana jakakolwiek decyzja stwierdzająca wygaśnięcie ww. decyzji na zasadach ogólnych w trybie art. 162 kpa; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 kpa przez: a) niezrealizowanie obowiązku czuwania, aby w toku postępowania skarżący nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa, a w szczególności niewypełnienia obowiązku pouczenia skarżącego o możliwości dokonania korzystniejszego wyboru w postaci świadczenia pielęgnacyjnego, którego wartość finansowa była znacznie wyższa niż specjalnego zasiłku opiekuńczego, a także pouczenia skarżącego i przejrzystego objaśnienia jego sytuacji prawnej, co doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych przez błędne uznanie przez Sąd, że skarżący został prawidłowo, w sposób przejrzysty i zrozumiały poinformowany o wyborze korzystniejszego świadczenia; b) zaniechanie wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie wyjaśniono wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności nie zbadano i nie dokonano rzetelnej oceny, czy w realiach sprawy zachodzą wszystkie przesłanki wymienione w art. 155 kpa, tj. czy strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji i czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony; 3) art. 141 § 4 ppsa przez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skarżącego i ograniczenie uzasadnienia wyroku do przytoczenia argumentów podniesionych przez organ. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przystępując do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie skarżący wnioskiem z [...] września 2015 r. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Wnioskowany zasiłek został przyznany decyzją z [...] października 2015 r. na okres [...] listopada 2015 r. – [...] października 2016 r. Następnie wnioskiem z [...] lutego 2019 r. skarżący wniósł o wyeliminowanie z obrotu prawnego powyższej decyzji i przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego za okres [...] stycznia 2015 r. – [...] października 2017 r. z wyrównaniem. Prezydent Miasta S. decyzją z [...] kwietnia 2019 r. odmówił uchylenia i zmiany decyzji z [...] października 2015 r. wskazując, że nie można tego dokonać w stosunku do decyzji, której cel został zrealizowany. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] czerwca 2019 r. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., wskazując, że po zrealizowaniu decyzji brak jest możliwości jej zmiany, co wynika z celu instytucji zmiany decyzji. Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 3 pkt 10 w zw. z art. 24 ust. 1 w zw. z art. 16a uśr w zw. z art. 155 kpa, należy zauważyć, że zarzut ten jest skonstruowany wadliwie. O ile bowiem przepisy art. 3 pkt 10 i art. 24 ust. 1 zostały wskazane z określeniem konkretnego przepisu (jednostki redakcyjnej), której naruszenie zarzuca autor skargi kasacyjnej, to art. 16a uśr dzieli się na dodatkowe jednostki redakcyjne, których autor skargi kasacyjnej nie wskazał. Analizując całość tego zarzutu, należy jednakże zauważyć, że zmierza on do wykazania wadliwości wyroku Sądu pierwszej instancji na skutek naruszenia art. 155 kpa, co umożliwia rozpoznanie tego zarzutu pomimo jego formalnego niepoprawnego sformułowania. Mając powyższe na uwadze oraz uwzględniając treść wniosku skarżącego z [...] lutego 2012 r., należy wskazać, że ustawa o świadczeniach rodzinnych zawiera rozwiązanie szczególne w stosunku do kodeksowych regulacji trybów nadzwyczajnego wzruszenia decyzji ostatecznych, tj. tryb uregulowany w art. 32 uśr, zgodnie z którym organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Zauważyć jednocześnie należy, że przepis ten jest także przepisem szczególnym dopuszczającym uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej w rozumieniu art. 163 kpa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że wniosku skarżącego nie można oceniać jako wniosku o zmianę bądź uchylenie decyzji, której mocą nabyła określone uprawnienie, w trybie art. 155 kpa. W rzeczywistości wniosek ten zmierza do zmiany przyznanego świadczenia, a zatem stanowi oświadczenie o wyborze określonego świadczenia zgodnie z art. 27 ust. 5 uśr (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2021 r., sygn. akt I OSK 685/21). Odnotować jednocześnie należy, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych zastosowanie art. 155 kpa wymaga zachowania jedności sprawy administracyjnej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99), której elementem jest tożsamość przedmiotowa sprawy. Skoro zatem wniosek skarżącego zmierzał do uchylenia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy i przyznanie w jego miejsce świadczenia pielęgnacyjnego, to w sprawie dochodziło do zmiany świadczenia, co prowadziło do naruszenia jedności przedmiotowej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1179/21). Zauważyć także należy, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych art. 155 kpa może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 607/10, czy z 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 756/12), podczas gdy decyzja w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego jest decyzją związaną. Oznacza to, że zmiana decyzji z [...] października 2015 r. w trybie art. 155 kpa jest niedopuszczalna. W konsekwencji powyższego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wywodów Sądu pierwszej instancji dotyczących możliwości zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 155 kpa. Dodatkowo należy wyjaśnić, że zmiana decyzji w trybie art. 32 ust. 1 uśr, tj. w trybie właściwym do zmiany decyzji o świadczeniach rodzinnych, możliwa jest wyłącznie w odniesieniu do decyzji pozostających w obrocie prawnym i niewykonanych w całości, tj. decyzji przyznających świadczenie na czas nieoznaczony bądź decyzji, których okres zasiłkowy jeszcze się nie zakończył (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2006, sygn. akt II OSK 1316/05, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 535/08). Skoro zatem okres zasiłkowy w rozpoznawanej sprawie upłynął z dniem [...] października 2016 r., to brak było podstaw do zmiany decyzji ostatecznej z [...] października 2015 r. na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. W konsekwencji powyższych wywodów brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 3 pkt 10 w zw. z art. 24 ust. 1 w zw. z art. 16a uśr w zw. z art. 155 kpa. W świetle powyższych ustaleń nie można było uwzględnić także zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Skoro bowiem w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uchylenia i zmiany decyzji o ustaleniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w trybie art. 155 kpa, to brak było podstaw do ustalania czy w sprawie spełnione zostały przesłanki skorzystania z tego trybu, a zatem czy organy prowadzące postępowanie administracyjne naruszyły te przepisy, nie prowadząc w tym kierunku postępowania wyjaśniającego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było także podstaw do uznania, że prawa skarżącego zostały naruszone w postępowaniu o przyznanie świadczenia, którego uchylenia i zmiany domagał się w późniejszym okresie. Skarżący został bowiem poinformowany o możliwości wyboru świadczenia, co zostało utrwalone w treści akt administracyjnych sprawy. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa, należy wyjaśnić, że zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza powyższego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony w sytuacji, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera któregokolwiek z wymienionych w nim elementów bądź w sytuacji, gdy wywód sądu pierwszej instancji nie poddaje się kontroli instancyjnej. W rozpoznawanej sprawie nie sposób dopatrzeć się wspomnianych wad. Uzasadnienie zawiera niezbędne elementy, a wywód zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest spójny, logiczny i zawiera ocenę ustaleń organów pod kątem ich zgodności z obowiązującymi przepisami. Należy podnieść, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zarzuty i argumenty strony skarżącej mogą zostać zatem ocenione całościowo (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1489/20 i z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 818/20). Za wadę uzasadnienia nie można uznać także powtórzenia argumentacji organów, skoro sąd rozpoznający sprawę uznał tę argumentację za trafną w obowiązującym stanie prawnym. Tym samym brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), pomimo częściowo błędnego stanowiska Sądu pierwszej instancji orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 ppsa) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ppsa.