I OSK 2873/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2012 r. sygn. akt IV SAB/Wa 35/12 umarzające postępowanie sądowe w sprawie ze skargi B. K. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania wniosku postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 14 września 2012 r., IV SAB/Wa 35/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi B. K. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania wniosku umorzył postępowanie sądowe (pkt 1), zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2). W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że w dniu 27 października 2004 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga B. K. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia 20 lipca 2004 r. o stwierdzenie, że dawny majątek ziemski pn. "(...)" nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13). W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi wskazując, że wniosek skarżącego został już rozpoznany. Minister podał, że decyzją z dnia 14 czerwca 2010 r., znak: GNiR.II/RJ/7716/11/10 Wojewoda Lubelski, po przeprowadzeniu postępowania z wniosku B. K. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia, że dawny majątek ziemski pn. "(...)" nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 października 2010 r. znak: GZrn-057-625-543/10. Powyższe decyzje poddane zostały następnie kontroli dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt IVSA/Wa 2248/10 uchylił ww. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 października 2010 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Umarzając postępowanie sądowe – na podstawie art. art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej "p.p.s.a." Sąd podniósł, że Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 14 czerwca 2010 r., a następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 20 października 2010 r. rozpoznał wskazany wyżej wniosek skarżącego. W tym stanie rzeczy, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie, rozpoznanie skargi stało się bezprzedmiotowe, albowiem przy zarzucie bezczynności Sąd orzeka według stanu na dzień orzekania. Bezspornym jest, że w dacie wydania niniejszego postanowienia ustała bezczynność organu co do rozpoznania wniosku skarżącego, bowiem pierwotny wniosek B. K. z dnia 20 lipca 2004 r. został rozpoznany. Jednocześnie Sąd podkreślił, że nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy okoliczność, iż wobec uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powyżej wskazanych decyzji wniosek skarżącego o stwierdzenie, iż dawny majątek ziemski pn. "(...)" nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej powinien być rozpoznany ponownie. Przedmiotowa skarga została bowiem wniesiona w 2004 r., odnosi się zatem do stanu faktycznego sprawy, który miał miejsce przed wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt IVSA/Wa 2248/10. Skargę kasacyjną od pkt 1 powyższego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł B. K., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu postanowieniu, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 98 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. i art. 55 § 2 p.p.s.a. przez rozpatrzenie skargi na bezczynność organu podczas gdy zgodnie z wyżej wymienionymi przepisami skarżący od początku wnosił o rozpoznanie sprawy na podstawie nadesłanego odpisu skargi w związku z tą bezczynnością; 2) art. 161 § 1 pkt 3 przez przyjęcie, że zachodzą podstawy do umorzenia postępowania wobec wydania przez Wojewodę decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 2010 r. podtrzymanej następnie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 20 października 2010 r." podczas gdy powyższe decyzje zostały wyeliminowane wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 2248/10; 3) art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności, iż decyzja Wojewody Lubelskiego o umorzeniu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 2010 r., jak i decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 października 2010 r. ją podtrzymująca zostały wydane w postępowaniu incydentalnym do postępowania o stwierdzenie niezgodności z prawem decyzji, w której Wojewoda rozpatrywał wniosek skarżącego dotyczący przedmiotowej nieruchomości już w 1993 r. Wskazując na te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem wydania decyzji, czy dawny majątek ziemski PN. "(...)" nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13), ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem wyznaczenia Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi terminu do wydania decyzji w powyższej sprawie, przy przyznaniu skarżącemu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji umorzył postępowanie sądowe, uznając, że skarga B. K., która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 27 października 2004 r. dotyczyła wyłącznie bezczynności Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w rozpoznaniu wniosku z dnia 20 lipca 2004 r., gdy tymczasem skarżący na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. wniósł o stwierdzenie nieważności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji, zgodnie z którą majątek jego spadkodawców został znacjonalizowany. Podkreślono również, że skarga do WSA została wniesiona w odmiennym niż obecnie stanie prawnym w roku 2004, do którego miał zastosowanie art. 98 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271). Wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego bez pośrednictwa organu przez dwa lata od wejścia w życie p.p.s.a. było w sprawie skuteczne. W art. 55 § 2 p.p.s.a. została przewidziana możliwość rozpoznania sprawy na podstawie nadesłanego przez skarżącego odpisu skargi, jeżeli organ nie przekazał sądowi skargi zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. mimo wymierzenia grzywny, a stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości. Uzależnienie zastosowania art. 55 § 2 p.p.s.a. od nieprzekazania sądowi skargi prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy skarżący sam przekazał skargę bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na podstawie przepisów przejściowych, mógł wnieść o rozpoznanie sprawy. Ustawodawca w art. 98 wyżej cytowanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. nie wyłączył bowiem możliwości przewidzianej w art. 55 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wywiązał się z pozostałych obowiązków poza przekazaniem skargi, którą skarżący wniósł sam bezpośrednio, wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. Organ nie przekazał akt sprawy i odpowiedzi na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej przekazania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, do czego wyraźnie go zobowiązał Sąd I instancji w piśmie z dnia 3 listopada 2004 r., sygn. akt IV SO/Wa 307/04. Co więcej, na wniosek skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 września 2011 r., sygn. akt IV SO/Wa 21/11, wymierzył Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi grzywnę w wysokości 1000 złotych z powodu nieprzekazania odpowiedzi na skargę. Powinien więc w sprawie mieć zastosowanie art. 55 § 2 p.p.s.a. Co prawda Minister w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny nadesłał pismo zatytułowane "Odpowiedź na skargę", jednak w żaden sposób nie odniósł się do głównego żądania B. K. będącego przedmiotem postępowania, tj. stwierdzenia, iż majątek ziemski pn. "(...)" nie podlegał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Minister miał obowiązek dać odpowiedź w przedmiotowej sprawie i nadal tego nie zrobił mimo ukarania grzywną. Skarżący wniósł ponownie do Sądu pierwszej instancji o rozpoznanie sprawy na podstawie nadesłanego odpisu skargi, z powodu nieprzekazania sądowi odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaś zaskarżonym postanowieniem umorzył postępowanie sądowe, tym samym potwierdzając fakt bezczynności Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ale bez odniesienia do uzasadnionego w powyższych okolicznościach sprawy żądania B. K. rozpoznania sprawy. Sąd I instancji powołał się w swoim rozstrzygnięciu na bezprzedmiotowość postępowania wobec wydania przez Wojewodę decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 2010 r., podtrzymanej następnie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 20 października 2010 r., podczas gdy powyższe decyzje zostały wyeliminowane wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 2248/10. Sąd pierwszej instancji oparł się na stanowisku, zgodnie z którym bezprzedmiotowość postępowania zachodzi w wypadku wydania aktu lub podjęcia czynności przez organ w sprawie, w której została wniesiona skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63). Skoro jednak wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego powoduje, iż postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące tej decyzji staje się bezprzedmiotowe, to tym bardziej decyzja, która została wyeliminowana, nie może spowodować, iż postępowanie dotyczące bezczynności organu stało się bezprzedmiotowe. Użycie w art. 161 § 1 pkt 3 zwrotu normatywnego "stało się bezprzedmiotowe" oznacza, że stan ten trwa także w chwili orzekania przez sąd administracyjny. Podniesiono również, że warunkiem prawidłowego rozpoznania skargi na bezczynność jest przede wszystkim ustalenie, co jest przedmiotem złożonej przez stronę skargi na niedziałanie organu administracji publicznej, zdaniem skarżącego ze skargi, jak i z dalszych pism procesowych wynikało, że przedmiotem skargi była bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organu właściwego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego. Sąd wyszedł w sprawie niniejszej poza granice skargi, rozstrzygnął z naruszeniem art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w sprawie, która nie była przedmiotem skargi. Sąd nie wziął pod uwagę stanu sprawy w chwili orzekania, który był taki, że ponownie Minister przez kolejnych kilkanaście miesięcy nie wydał w sprawie żadnej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Na wstępie stwierdzić należy, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te nie mają usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 3 § 1 sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Wbrew twierdzeniu skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył w sprawie powyższego przepisu w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga na bezczynność organu administracji publicznej – Ministra Rolnictwa – rozpoznana zaskarżonym postanowieniem wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 27 października 2004 r. (punkt 3a). W skardze tej B. K. domagał się stwierdzenia nieważności decyzji o znacjonalizowaniu majątku położonego w K. koło L., podał też, że pismami z dnia 16 i 20 lipca 2004 r. wezwał bezwzględnie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do usunięcia naruszenia prawa. Okoliczność, że skarga ta rozpoznana została dopiero obecnie, nie mogła pozostać bez wpływu na jej rozstrzygnięcie. Art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną". Z dokumentacji sprawy, w oparciu o którą wydane zostało zaskarżone postanowienie wynika, że dawny majątek ziemski pn. "(...)" przejęty został przez Skarb Państwa na podstawie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). W sprawie tej, jak podał w odpowiedzi na skargę z dnia 21 września 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, i co wynika z przedstawionych przez organ dokumentów, nacjonalizacja majątku nie nastąpiła w drodze decyzji, jak podał wnioskodawca, lecz przejęcie nastąpiło na mocy samego prawa (na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej). Wniosek skarżącego z dnia 20 lipca 2004 r. spowodował podjęcie przez Wojewodę Lubelskiego, a następnie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi czynności z udziałem B. K., które doprowadziły do wydania przez Wojewodę Lubelskiego w dniu 14 czerwca 2010 r. decyzji umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia, że dawny majątek ziemski pn. "(...)" nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, która została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 października 2010 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obydwie powołane wyżej decyzje, co spowodowało, że sprawa powinna być rozpatrzona przez organy administracji, stosownie do wytycznych zawartych w tym wyroku. Powyższe okoliczności powodują, że uznać należało, iż omawiany zarzut jest nieuzasadniony, bowiem Sąd pierwszej instancji nie wykroczył poza granice rozpoznawanej sprawy. Skoro wniosek z dnia 20 lipca 2004 r. został rozpoznany, to skarga na bezczynność wniesiona w dniu 27 października 2004 r. i rozpoznana już po wydaniu, a następnie uchyleniu przez Sąd decyzji w sprawie nie mogła być uwzględniona. Sąd nie naruszył również art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przyjmując, że postępowanie w sprawie niniejszej stało się z innych przyczyn niewskazane w art. 161 § 1 pkt 1 i 2 ustawy bezprzedmiotowe. Słusznie bowiem Sąd wziął pod uwagę, że po wniesieniu skargi na bezczynność sprawa – chociaż nie w oczekiwany przez stronę sposób – została załatwiona przez wydanie decyzji. Okoliczność, że decyzje te zostały przez Sąd wyrokiem z dnia 20 października 2010 r. uchylone i jak podaje skarżący dotychczas sprawa nie została załatwiona nie mogła spowodować, że na podstawie skargi na bezczynność wniesionej w 2004 r. powinny być w niniejszym postępowaniu ocenione czynności organów (ich brak) po wydaniu wyroku z dnia 20 października 2010 r. Dodatkowo zważyć należy, że okoliczność, iż na zarządzeniu Sądu B. K. podpisał przesłaną mu przez Sąd kserokopię skargi z dnia 27 października 2004 r. i w dniu 27 marca 2012 r. pismo to przesłał do Sądu nie mogła wywołać oczekiwanych przez stronę skutków w postaci rozpoznania skargi na bezczynność organów po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 24 lutego 2011 r., IV SA/Wa 2248/10, która to bezczynność – jak twierdzi skarżący – w sprawie występuje. Nie doszło także w sprawie do naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 98 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 54 § 2 i art. 55 § 1 p.p.s.a. w sposób określony w skardze kasacyjnej. Skarga na bezczynność została przez Sąd rozpoznana, a umorzenie postępowania nastąpiło w wyniku ustalenia okoliczności, w świetle których uznać należało, że wobec wydania decyzji w przedmiocie wniosku B. K. postępowanie ze skargi na bezczynność stało się bezprzedmiotowe. Nie można podzielić przekonania skarżącego, że na podstawie odpisu skargi z dnia 22 października 2004 r. nadesłanej przez skarżącego istniała faktyczna i prawna możliwość rozpoznania w niniejszej sprawie na podstawie art. 55 § 2 żądania B. K. dotyczącego stwierdzenia, że majątek ziemski pn. "(...)" nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 181 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.