I OSK 2883/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 września 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 695/12 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi R. T. na wynik wyboru zawarty w informacji Burmistrza Supraśla z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie wyniku konkursu na stanowisko kierownika Komunalnego Zakładu Budżetowego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. W dniu 21 maja 2012r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wpłynęła skarga R. T. na zarządzenie nr [...] w sprawie powołania Komisji Konkursowej na stanowisko Kierownika Komunalnego Zakładu Budżetowego w Supraślu oraz regulaminu pracy komisji a także na wynik wyboru, zawarty w informacji Burmistrza Supraśla z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie wyniku konkursu na stanowisko Kierownika Komunalnego Zakładu Budżetowego. Skarga została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Bk 408/12. Na rozprawie w dniu 4 września 2012r. Sąd rozdzielił skargę w ten sposób, że pod dotychczasową sygnaturą pozostawiono sprawę skargi w przedmiocie zarządzenia Burmistrza Supraśla. Sąd wyłączył zaś do odrębnego rozpoznania skargę na wynik wyboru zawarty w informacji o wynikach konkursu na stanowisko kierownika Komunalnego Zakładu Budżetowego z dnia [...] września 2011r., Nr [...] i skardze tej nadano sygnaturę II SA/Bk 695/12. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, postanowieniem z dnia 18 września 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 695/12, na podstawie art. 58 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), odrzucił skargę R. T. na wynik wyboru zawarty w informacji Burmistrza Supraśla z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie wyniku konkursu na stanowisko kierownika Komunalnego Zakładu Budżetowego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził, że przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest czynność wyboru kandydata na stanowisko kierownika Komunalnego Zakładu Budżetowego w Supraślu, podjęta przez powołaną przez Burmistrza Supraśla komisję konkursową. Sąd wskazał, że z mocy art. 4 ust. 1 pkt 3 oraz art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.), kierownik Komunalnego Zakładu Budżetowego jest zatrudniany na podstawie umowy o pracę, a czynności z zakresu prawa pracy wykonuje wobec niego wójt (burmistrz, prezydent). Sąd stwierdził, że samorządowy pracodawca – w tym przypadku Burmistrz Supraśla – decydując się na przeprowadzenie naboru na wolne stanowisko urzędnicze powołuje komisję konkursową, która działa zgodnie z regulaminem ustalonym przez powołującego. Jednakże komisja konkursowa, chociaż wykonuje zadania z zakresu administracji publicznej, nie jest organem administracji publicznej, a tym samym nie korzysta z władztwa administracyjnego i nie podejmuje decyzji o charakterze wiążącym podmioty znajdujące się poza jej strukturą. Jej funkcja sprowadza się do pomocy pracodawcy samorządowemu, tj. spełnia ona rolę jedynie pomocniczą przy organizacji naboru. Nie jest także podmiotem czy organem wykonującym za pracodawcę samorządowego czynności z zakresu prawa pracy, bowiem postępowanie, które ona prowadzi, zmierza jedynie do późniejszego nawiązania stosunku pracy z wybraną osobą, przy czym decyzję w tym zakresie podejmuje już właściwy organ samorządu terytorialnego, w niniejszej sprawie – Burmistrz Supraśla. W ocenie Sądu I instancji zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że decyzje podejmowane przez komisje konkursową, jako podjęte przez podmiot nie będący organem administracji publicznej, nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Podejmowane przez komisję konkursową czynności nie są ani rozstrzygnięciem indywidualnym mającym postać decyzji administracyjnej lub postanowienia, ani też nie są aktem prawa miejscowego lub też "innym aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej". Rozstrzygnięcie komisji nie może też być kwalifikowane jako "inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Celem przeprowadzenia konkursu jest wyłonienie kandydata na stanowisko kierownika Komunalnego Zakładu Budżetowego, a następnie doprowadzenie do nawiązania stosunku pracy. Nie istnieją żadne wynikające wprost z przepisów prawa uprawnienia kandydata na to stanowisko. Czynności komisji konkursowej pozostają zatem poza zakresem art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, postanowieniem z dnia 18 września 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 695/12, na podstawie art. 58 §1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę odrzucił. Skargę kasacyjną od ww. postanowienia wniósł R. T., zaskarżając je w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a to: 1. art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) i art. 3 §1 i §2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że czynności podejmowane przez Komisję Konkursową powołaną przez Burmistrza Supraśla w celu przeprowadzenia naboru na stanowisko kierownika Komunalnego Zakładu Budżetowego w Supraślu nie są aktem lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i wskutek tego odrzucenie skargi, jako wniesionej w sprawie nienależącej do właściwości sądów administracyjnych, a zatem niedopuszczalnej, podczas gdy przeprowadzenie naboru na wolne stanowiska urzędnicze w sposób określony w art. 11 – 15 ustawy o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 223, poz. 1458 ze zm.) jest zadaniem organu administracji publicznej, a skoro tak czynności i działania podejmowane w trakcie naboru na te stanowiska są podejmowane w wykonywaniu obowiązkowych zadań administracji publicznej i jako takie powinny być poddane kontroli w trybie administracyjnym, 2. art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zawężenie rozpoznania sprawy do czynności Komisji Konkursowej powołanej przez Burmistrza Supraśla w celu przeprowadzenia naboru na stanowisko kierownika Komunalnego Zakładu Budżetowego w Supraślu, podczas, gdy z treści skargi wynika, że skarżący zarzuca naruszenie prawa nie tylko czynnościom komisji konkursowej ale również aktowi lub czynności Burmistrza Supraśla, a mianowicie informacji o wyniku konkursu z dnia [...] września 2011 r. - którego to naruszenie przepisów miało istotny wpływ na wynik postępowania w taki sposób, że uniemożliwiło kontrolę legalności naboru na stanowisko Kierownika Komunalnego Zakładu Budżetowego w Supraślu. Na tych podstawach wniósł: 1) o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie do Burmistrza Miasta Supraśl na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi Burmistrz Supraśla wnosił o: 1) oddalenie skargi kasacyjnej w całości, 2) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów organ wskazał, że decyzje podejmowane przez komisję konkursową, jako podjęte przez podmiot niebędący organem administracji publicznej, nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż nie mieszczą się w kategoriach aktów oraz czynności wymienionych w art. 3 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odniesieniu do drugiego z zarzutów organ wskazał, że pismo Burmistrza Supraśla z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] zatytułowane "Informacja o wynikach konkursu na stanowisko kierownika Komunalnego Zakładu Budżetowego", zawierało jedynie informację co do treści decyzji komisji konkursowej powołanej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika Komunalnego Zakładu Budżetowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwioną podstawę. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) "art. 174. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". W skardze kasacyjnej powołane zostały przepisy, które w ocenie skarżącego zostały poddane błędnej wykładni bądź zostały niewłaściwie zastosowane, co skutkowało dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, błędną wykładnią normy odniesienia - wyznaczającej zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny w sprawie. Zgodnie z art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej". Wspomniany przepis określa podstawową funkcję sądów administracyjnych. Sprawują one kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 §2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; (...)". Jak wynika z akt sprawy, w ocenie skarżącego, Burmistrz Supraśla wydając Informację o wynikach konkursu na stanowisko kierownika Komunalnego Zakładu Budżetowego, wydał niebędący decyzją lub postanowieniem akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających dla skarżącego z przepisów prawa. W skardze kasacyjnej skarżący wywodzi, że ww. informacja jest aktem administracyjnym dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie ulega wątpliwości, że w ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223 poz. 1458 ze zm.) w art. 15 przyjęto, iż "15. 1. Niezwłocznie po przeprowadzonym naborze informacja o wyniku naboru jest upowszechniana przez umieszczenie na tablicy informacyjnej w jednostce, w której był przeprowadzony nabór, oraz opublikowanie w Biuletynie przez okres co najmniej 3 miesięcy. 2. Informacja, o której mowa w ust. 1, zawiera: 1) nazwę i adres jednostki; 2) określenie stanowiska; 3) imię i nazwisko wybranego kandydata oraz jego miejsce zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego; 4) uzasadnienie dokonanego wyboru albo uzasadnienie nierozstrzygnięcia naboru na stanowisko. 3. Jeżeli w ciągu 3 miesięcy od dnia nawiązania stosunku pracy z osobą wyłonioną w drodze naboru istnieje konieczność ponownego obsadzenia tego samego stanowiska, możliwe jest zatrudnienie na tym samym stanowisku innej osoby spośród kandydatów, o których mowa w art. 13a ust. 1. Przepis art. 13a ust. 2 stosuje się odpowiednio". Regulacja ta ma również niewątpliwie charakter administracyjnoprawny. Ustawodawca w ww. przepisie określił m.in. elementy obowiązkowe informacji o wyniku naboru. Brak tych elementów mógłby w okolicznościach konkretnej sprawy powodować niezgodność tej informacji z prawem. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyłączył do odrębnego rozpoznania skargę na zarządzenie Burmistrza Supraśla z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie powołania komisji konkursowej na stanowisko Kierownika Komunalnego Zakładu Budżetowego w Supraślu oraz regulaminu pracy komisji konkursowej. Sprawa ta rozpoznawana była przez ww. Sąd pod sygnaturą akt II SA/Bk 408/12 (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 września 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 408/12). Z tego względu nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nierozpoznanie skargi na pozostałe, określone w skardze akty administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie poddawał już kontroli dokumenty wydane w sprawie w podobnym postępowaniu konkursowym (zob. wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 184/11). Z tego względu należy również stwierdzić, że orzecznictwo przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie ma charakteru wyczerpującego. Rozpoznając sprawę Sąd I instancji powinien w pierwszej kolejności ocenić kwestię interesu prawnego skarżącego, czyli powinien stwierdzić jakich to konkretnie uprawnień lub obowiązków skarżącego dotyczy zaskarżony akt. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 §1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W art. 209 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjęto, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 ww. ustawy) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 tej ustawy. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego w przedmiocie odrzucenia skargi (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).