II SA/Bk 408/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 04 września 2012 r. sprawy ze skargi R. T. na zarządzenie Burmistrza S. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie powołania komisji konkursowej na stanowisko Kierownika Komunalnego Zakładu Budżetowego w S. oraz regulaminu pracy komisji oddala skargę. Dnia [...] sierpnia 2011 r. Burmistrz S. wydał zarządzenie nr [...]w sprawie powołania Komisji Konkursowej na stanowisko Kierownika Komunalnego Zakładu Budżetowego w S. oraz regulaminu pracy komisji. W §1 zarządzenia jako podstawę prawną powołania Komisji Konkursowej wskazano §6 ust. 1 uchwały nr [...]Rady Miejskiej w S. z dnia [...] listopada 2010r. w sprawie uchwalenia Statutu Komunalnego Zakładu Budżetowego w S. Skarżący R. T. wezwał Burmistrza S. do usunięcia naruszenia prawa poprzez unieważnienie tego zarządzenia. Organ pismem z [...] marca 2012r. odmówił uwzględnienia tego wezwania. Zdaniem organu, Skarżący nie wykazał, aby zarządzenie w jakikolwiek sposób naruszało przepisy prawa. Organ stwierdził, że nie doszło do naruszenia art. 60 Konstytucji RP, gdyż możliwe jest sformułowanie dodatkowych warunków dostępu do służby publicznej w stosunku do kandydatów ubiegających się o zatrudnienie na określonym stanowisku. Skarżone zarządzenie nie ograniczało w żaden sposób dostępu do startowania w konkursie na stanowisko Kierownika Komunalnego Zakładu Budżetowego. Podniesiono też, że skarżone zarządzenie nie jest objęte obowiązkiem publikacji w sposób określony w art. 11 o pracownikach samorządowych i dlatego było ono ogólnie dostępne w siedzibie Urzędu Miejskiego w S. i istniała możliwość zapoznania się z jego treścią. Ponadto przedmiotowe zarządzenie nie obejmuje, ani też nie modyfikuje procedur związanych z naborem na wolne stanowisko urzędnicze, określonych w art. 14 i 15 ustawy o pracownikach samorządowych, dlatego nie może być ono sprzeczne z tymi przepisami. Z tego samego powodu zarządzenie nie mogło naruszać art. 113 Kodeksu pracy. Również w ogłoszeniu o naborze nie uzależniono możliwości aplikowania do udziału w konkursie od czynników wymienionych w tym przepisie (m.in. wieku). Dlatego za niezasadny uznano zarzut naruszenia tego przepisu. W tym stanie rzeczy organ uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa przez skarżone zarządzenie. Na powyższe zarządzenie R. T. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności powyższego zarządzenia oraz wyniku działań powołanej wadliwie Komisji. Zarządzeniu zarzucił naruszenie przepisów: - art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 2, 6, 11, 13,14 i 15 ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458); - art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że zarządzenie szkodzi interesom samorządności, w szczególności zaś narusza przepis art. 60 Konstytucji RP i przepisy ustawy o pracownikach samorządowych, a przede wszystkim odnoszące się do zasad naboru do służby publicznej oraz dyskryminuje kandydatów ze względu na wiek, co narusza też art. 113 Kodeksu pracy. Zdaniem Skarżącego zarządzenie nr [...]nie zawiera podstawy prawnej, w oparciu o którą zarządzenie zostało wydane, a są nimi ustawa o pracownikach samorządowych oraz ustawa o samorządzie gminnym. To zaś stanowi istotne naruszenie prawa. Zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest zaś nieważne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Na rozprawie w dniu 4 września 2012r. pełnomocnik organu przedstawiła wydruk uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] listopada 2010r. w sprawie uchwalenia Statutu Komunalnego Zakładu Budżetowego w S., której §6 ust. 1 stanowi podstawę podjętego zarządzenia. Wskazała też, że podstawą podjęcia zarządzenia jest art. 30 ust. 2 pkt 5 oraz art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd na rozprawie w dniu 4 września 2012r. rozdzielił skargę w ten sposób, że wyłączył do odrębnego rozpoznania i wyrokowania skargę na wynik wyboru zawarty w informacji o wynikach konkursu na stanowisko kierownika Komunalnego Zakładu Budżetowego z dnia [...]września 2011r., Nr [...]Pod dotychczasową sygnaturą pozostawiono sprawę skargi w przedmiocie zarządzenia Burmistrza S. Skarga ta podlegała jednak oddaleniu. Zgodnie z art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W związku z tym sąd najpierw ocenia, czy zaskarżona uchwała została wydana w sprawie z zakresu administracji publicznej. W przypadku ustalenia, że uchwała spełnia powyższy wymóg, należy zbadać, czy nastąpiło bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą oraz czy skarga została wniesiona w ustawowym terminie. W dalszej kolejności przedmiotem badania sądu jest posiadanie przez skarżącego legitymacji do wniesienia skargi, to znaczy, czy skarżący ma w sprawie interes prawny i czy został on naruszony wskutek wydania uchwały. Dopiero spełnienie tych warunków pozwala sądowi na merytoryczne odniesienie się do zarzutów skargi. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy nie ma charakteru actio popularis. Oznacza to, że nie wystarczy wykazanie przez skarżącego sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały, czy hipotetycznego stanu zagrożenia naruszeniem. Skarżący musi wykazać, że istnieje również związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. W wyroku z 24 sierpnia 2007r. NSA wskazał, że skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym mieszkańcom gminy prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień nad rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej (II OSK 1033/07). Wskazuje się, że skoro uchwała podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej może naruszać interesy prawne lub uprawnienia, to powinna ona mieć charakter zewnętrzny, tzn. powinna być kierowana do podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną gminy. Ponadto uchwała (zarządzenie), o jakiej mowa w art. 101, powinna także rozstrzygać o jakimś elemencie sytuacji materialnoprawnej adresatów, inaczej bowiem nie dochodzi do naruszenia interesów prawnych i uprawnień (A. Matan, Komentarz do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, opubl. w Bazie Informacji Prawnej LEX). Zdaniem W. Kisiela, dla zakwalifikowania określonego aktu do zakresu objętego art. 101 konieczny jest element regulacyjny, zobowiązujący, zakazujący czy dozwalający, aby możliwe było oddziaływanie na interes prawny skarżącego (W. Kisiel, (w:) P. Chmielnicki, K. Bandarzewski, P. Dobosz, W. Kisiel, M. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz ..., 2007, s. 727). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził natomiast, że związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, prawnie gwarantowaną (a nie tylko faktyczną) sytuacją wnoszącego skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., winien polegać na tym, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 stycznia 2008 r., I SA/Łd 1041/07, LEX 462667). W niniejszej sprawie Sąd badał, czy Skarżący posiadał legitymację do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia Burmistrza S. W myśl cytowanego już art. 101 §1 ustawy o samorządzie gminnym i wyrażonych na jego tle poglądów doktryny i orzecznictwa, skargę na uchwałę (zarządzenie) organu gminy może skutecznie wywieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie, i ów interes lub uprawnienie zostały naruszone. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (postanowienie NSA z dnia 26 sierpnia 2009 r., II OZ 703/09). Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych (wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., I SA 1355/91, Wspólnota 1992, nr 18, s. 17). Interes prawny może również wynikać z przepisów prawa ustrojowego, takich jak przepisy ustawy o samorządzie gminnym (por. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2011, str. 316). W orzecznictwie podkreśla się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83, wyrok NSA z 27 września 1999 r., IV SA 1285/98). Przepis art. 101 przyznaje więc legitymację skargową podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone wskazanymi aktami. Zatem nie chodzi tutaj jedynie o oddziaływanie na interes prawny (uprawnienie), ale o stan dalej idący, polegający na takim oddziaływaniu, które powoduje jego naruszenie (A. Matan, Komentarz do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, opubl. w Bazie Informacji Prawnej LEX. W ocenie Sądu Skarżący nie ma własnego, indywidualnego interesu prawnego w zaskarżaniu zarządzenia. Skarżone zarządzenie w żaden sposób nie przesądza o sytuacji prawnej Skarżącego. Żaden bowiem przepis prawa materialnego nie chroni Skarżącego przed tego typu działalnością organu gminy. Skarżonym zarządzeniem właściwy organ powołał Komisję Konkursową, wskazując imiennie osoby, które wejdą w jej skład, wskazał na zadanie tej Komisji w postaci przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika Komunalnego Zakładu Budżetowego, wskazał na termin przystąpienia do pracy tejże Komisji, etapy konkursu oraz tryb zaskarżenia postanowienia Komisji. Nie można zatem, zdaniem Sądu, uznać, że Skarżący miał interes prawny w jej zaskarżeniu. Powyższe stwierdzenie musiało skutkować oddaleniem skargi. Skarżący istnienia interesu prawnego w żaden sposób nie wykazał. Z pewnością jego istnienia nie może uzasadniać ogólne stwierdzenie, że zarządzenie to szkodzi interesowi samorządności. Marginalnie jedynie stwierdzić należy, że w dniu [...] listopada 2010r. Rada Miejska w S. podjęła uchwalę nr [...]w sprawie uchwalenia Statutu Komunalnego Zakładu Budżetowego w S. Podstawą wydania uchwały były przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h oraz art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 14, 15 i 16 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240). W §1 tej uchwały nadano statut Komunalnemu Zakładowi Budżetowemu w S., który stanowi załącznik do tejże uchwały, a z mocy §2 wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi S. Przepis zaś art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje na kompetencję wójta gminy (burmistrza, prezydenta) do wykonywania uchwał rady gminy, w tym uchwał w sprawie uchwalenia statutu Komunalnego Zakładu Budżetowego. Uchwały rady gminy, jako organu stanowiącego, wiążą się z koniecznością podejmowania określonych działań w celu ich wdrożenia i egzekwowania ze strony organu wykonawczego. Zarządzenie wójta nr [...]stanowiło oczywiste wykonanie dyspozycji §6 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w S. z [...] listopada 2010r. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.