I SA/Łd 1041/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Janicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Paweł Kowalski Asesor WSA Cezary Koziński Protokolant Asystent sędziego Paweł Pijewski po rozpoznaniu w Łodzi na rozprawie w dniu 25 stycznia 2008 r. przy udziale --- sprawy ze skargi K. Ł. reprezentującego mieszkańców Sołectwa P. na uchwałę Rady Gminy i Miasta S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwalenia budżetu gminy na 2007 r. oddala skargę. Uchwałą z dnia 28 lutego 2007 r. Rada Gminy i Miasta S. przyjęła budżet miasta i gminy na 2007 r. W załączniku do tej uchwały, zawierającym zestawienie planowanych inwestycji gminnych, nie ujęto przebudowy drogi P.-H., mimo że inwestycja ta została przewidziana w projekcie budżetu, przedstawionym przez Burmistrza Miasta i Gminy S. Pismem z dnia 21 maja 2007 r. K.Ł., sołtys Sołectwa P., położonego na terenie gminy S., powołując się na upoważnienie udzielone mu w czasie zebrania wiejskiego mieszkańców sołectwa, wezwał Radę Miasta i Gminy S., w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.), do wprowadzenia zmiany w uchwale budżetowej, przez uwzględnienie w planie inwestycyjnym miasta i gminy przebudowy ww. drogi. Wyjaśnił, iż przedmiotowa inwestycja stanowiła drugi etap zadania realizowanego od 2006 r. Zgodnie z projektem, roboty obejmowały odcinek drogi o długości 1.400 m, przy czym w 2006 r. zrealizowano połowę tej inwestycji, natomiast w 2007 r. miała być wykonana pozostała część. Zdaniem sołtysa zaniechanie przebudowy drogi spowodowało utratę środków wydanych na uzyskanie dokumentacji projektowej oraz utrudniło prowadzenie gospodarstw położonych przy tej drodze. Pismo K.Ł. doręczono organowi samorządu w dniu 22 maja 2007 r. Odpowiedzi na powyższe wezwanie udzieliła Przewodnicząca Rady Miasta i Gminy S. W piśmie z dnia 26 czerwca 2007 r. przyznała, iż procedura uchwalania budżetu Miasta i Gminy S. była wadliwa. Jednocześnie wskazała na treść uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. z dnia 27 marca 2007 r., w której Kolegium RIO wytknęło konkretne naruszenia prawa, jakich dopuściła się Rada Miasta i Gminy przy podejmowaniu uchwały budżetowej. Wśród zaleceń, zawartych w ww. uchwale Kolegium RIO, nie znalazła się jednak kwestia przebudowy drogi P.-H. Wobec tego Rada Miasta i Gminy, podejmując w dniu 26 kwietnia 2007 r., zgodnie z zaleceniami RIO, uzupełniającą uchwałę budżetową, nie uwzględniła ww. inwestycji. Jednocześnie Przewodnicząca Rady wskazała, że Rada nie była przeciwna przedmiotowej inwestycji; nie zgadzała się natomiast na źródło jej finansowania. Wskazała również, że mimo zaniechania ww. przebudowy w 2007 r., w sołectwie P. były realizowane najdroższe inwestycje gminne. W skardze do sądu pełnomocnik K.Ł., występującego w imieniu mieszkańców sołectwa P., zarzucił uchwale Rady Miasta i Gminy S. z dnia 28 lutego 2007 r. rażące naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 4 i 6 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. Zdaniem skarżącego odstąpienie od dokończenia realizowanej już inwestycji, zgłoszonej przez Burmistrza Miasta i Gminy S. w projekcie uchwały budżetowej, stanowiło naruszenie słusznego interesu miejscowej społeczności, o którym mowa w art. 7 k.p.a. i doprowadziło do utraty już poniesionych na tę inwestycję środków. Postępowanie to stanowiło w jego ocenie przykład rażącej niegospodarności organu gminy. Ponadto Rada Gminy, zdaniem strony, pozbawiła mieszkańców środków, które w istocie przyznano im już wcześniej w 2006 r., jeszcze przed rozpoczęciem prac, co z kolei stanowiło naruszenie przewidzianej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Rozwijając zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 2 oraz art. 18 ust. 2 pkt 4 i 6 ustawy o samorządzie gminnym pełnomocnik skarżącego wskazał, że przepisy te stanowiły źródło interesu prawnego strony, naruszonego przez zaskarżoną uchwałę. Pierwszy z tych przepisów stanowił w jego ocenie gwarancję dla społeczności lokalnej uzyskania minimum świadczeń publicznych w zakresie m.in. zapewnienia dostępu i utrzymania dróg gminnych. Ustawodawca wymienił to zadanie jako zadanie własne gminy, zatem, zdaniem strony, na gminie ciążył obowiązek jego wykonania, natomiast obywatelowi przysługiwało prawo żądania realizacji tego obowiązku. Skarżący wskazał również na "art. 2 ust. 2 ustawy o finansowaniu dróg publicznych", który określał, że źródłem finansowana budowy i modernizacji dróg gminnych były budżety gminne oraz na art. 2 Konstytucji RP, który stanowił umocowanie dla zasady ochrony praw nabytych, m.in. praw do korzystania z części środków komunalnych przeznaczonych na realizację inwestycji należących do zadań własnych gminy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie - o oddalenie oraz o obciążenie skarżącego kosztami procesu. W uzasadnieniu powołała się przede wszystkim na względy celowości w rozdysponowaniu środkami budżetowymi w zaskarżonej uchwale. Odnośnie wniosku o odrzucenie skargi organ administracji wskazał na brak legitymacji procesowej K.Ł. do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, który jej zdaniem, będąc radnym Rady Gminy i Miasta S., zajął już stanowisko w przedmiocie budżetu w czasie głosowania nad uchwałą w tym przedmiocie. W piśmie procesowym z dnia 4 października 2007 r. Rada Gminy ponownie zakwestionowała interes prawny skarżącego oraz osób, w imieniu których działał, do występowania ze skargą do sądu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem organu, źródłem takiego interesu prawnego nie mogła być sama przynależność do wspólnoty samorządowej, jak również powołane przez stronę skarżącą przepisy ustawy o samorządzie gminnym tzw. normy zadaniowe, kompetencyjne, stanowiące o zaspokajaniu przez gminę zbiorowych potrzeb wspólnoty. Przepisy te nie miały charakteru norm prawa materialnego, zatem nie stanowiły podstawy do konstruowania indywidualnych praw i żądań wobec gminy. Źródłem interesu prawnego nie były również takie akty, jak plan zadań inwestycyjnych gminy, czy też projekt uchwały budżetowej zgłoszony przez burmistrza, ponieważ akty te nie rodziły żadnych uprawnień po stronie członków wspólnoty samorządowej. Uprawnień takich nie stworzyła również częściowa realizacja inwestycji. Ponadto organ administracji podkreślił, że gdyby nawet przyjąć istnienie interesu prawnego po stronie skarżących, to i tak nie został spełniony drugi z warunków zastosowania art. 101 ustawy o samorządzie gminnym tj. fakt naruszenia tegoż interesu. Nie uwzględnienie przedmiotowej inwestycji w budżecie nie oznaczało rezygnacji z jej realizacji w przyszłości. Roczna przerwa w realizacji inwestycji nie rodziła żadnych negatywnych konsekwencji dla procesu budowlanego. Nie zachodziły również przesłanki do twierdzenia, że odsunięcie w czasie drugiej fazy inwestycji zwiększy jej koszty. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. organ administracji przede wszystkim wyraził pogląd, że do procesu wydawania uchwał przez radę gminy przepisy k.p.a., jako przepisy określające procedurę wydawania rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach, nie miały zastosowania. Poza tym, zdaniem organu, nawet gdyby przepisy te mogły znaleźć zastosowanie w sprawie, nie zostały one naruszone przez organ administracji. Przy wydawaniu spornej uchwały rada gminy rozważyła bowiem interes całej wspólnoty samorządowej, natomiast możliwość zaskoczenia członków wspólnoty gminnej lub wprowadzenia ich w błąd przez radę gminy, wykluczał sposób wydania uchwały. W odpowiedzi na to stanowisko pełnomocnik strony skarżącej złożył w dniu 23 i 28 listopada 2007 r. pisma, w których podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz przytoczoną na jego uzasadnienie argumentację. Odnosząc się do kwestii legitymacji procesowej do wystąpienia ze skargą wskazał uzupełniająco, że K.Ł. złożył skargę jako reprezentant lokalnej społeczności, nie zaś jako radny Rady Miasta i Gminy. Wskazał ponadto, że zaskarżona uchwała naruszała także art. 166 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2104 ze zm.), który umożliwiał ujęcie w budżecie gminy limitu wydatków na wieloletnie programy inwestycyjne. Nieuwzględnienie przedmiotowej inwestycji, mimo że była ona ujęta w uchwale w sprawie budżetu miasta i gminy na 2006 r., stanowiło w ocenie strony skarżącej naruszenie tego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Strona skarżąca nie wykazała bowiem, że zaskarżona uchwała narusza jej prawnie chroniony interes lub uprawnienie, a zatem - że przysługuje jej legitymacja procesowa do złożenia skargi w niniejszej sprawie. Krąg podmiotów uprawnionych do złożenia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu gminy określają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stosownie do art. 101 ust. 1 tej ustawy, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięciu naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wniesiona skarga musi zatem spełniać dwa warunki, a mianowicie: (1) skarżący musi wykazać interes prawny, który został naruszony określoną uchwałą lub zarządzeniem, (2) uchwała lub zarządzenie muszą dotyczyć sprawy z zakresu administracji publicznej. Chcąc spełnić pierwszy z wymienionych warunków, skarżący musi wskazać własne (indywidualne) uprawnienie, które zostaje przekształcone aktem organu gminy albo wykazać utratę (w wyniku wydania takiego aktu) interesu prawnego, tj. żądania załatwienia jego sprawy indywidualną decyzją. Skarga złożona na podstawie art. 101 ustawy nie ma charakteru skargi powszechnej (actio popularis) co oznacza, że przepis ten nie daje prawa wniesienia skargi w interesie publicznym, a tylko w interesie własnym (indywidualnym). Do wniesienia skargi nie legitymuje zatem ani sama sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z 24 listopada 2005 r. I OSK 1097/05, Legalis; wyrok NSA z 11 maja 2006 r. II OSK 145/06, lex omega nr 236471; W. Kisiel w: K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, s. 715, 719-722). W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., II SA 2637/02, lex omega nr 80699). A zatem, szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r., II SA/Wa 2375/04; wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2001 r., II SA 3157/00). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1, jest zatem zawsze norma prawa materialnego kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Zatem skarżący winien wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie tylko faktyczną) sytuacją. Związek ten winien polegać na tym, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. W niniejszej sprawie strona skarżąca upatruje źródeł swego interesu prawnego przede wszystkim w przepisach ustawy o samorządzie gminnym tj. w art. 7 i art. 18 tej ustawy. Z treści art. 7 wynika obowiązek gminy urzeczywistniania określonych zapotrzebowań społecznych lokalnej wspólnoty (w szczególności w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego - art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy). W orzecznictwie przyjmuje się, że zawarte w ustawie o samorządzie gminnym tzw. normy zadaniowe, mówiące o zaspokajaniu przez gminę zbiorowych potrzeb wspólnoty, nie dają podstaw do konstruowania indywidualnych praw i żądań, ani nie legitymują do zaskarżania aktów administracyjnych wydanych w takich sprawach (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r., OSK 1437/04, Wokanda 2005/7-8/69). Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela ten pogląd. Przepis art. 7 ustawy o samorządzie gminnym, określający zadania stojące przed gminą, nie daje podstaw do budowania indywidualnych praw i żądań, a w konsekwencji jego naruszenie nie stanowi naruszenia interesu prawnego strony. Podobnie, źródła indywidualnych praw i żądań nie może stanowić art. 18 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten określa zakres kompetencji rady gminy, do której należy m.in. uchwalanie budżetu gminy i ustalanie programów gospodarczych. Przepis ten skierowany jest wyłącznie do konkretnego organu gminy (rady gminy), określa jego zadania i w konsekwencji nie może stanowić źródła interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Legitymacja strony skarżącej nie wynika również z przepisów ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2104 ze zm.). Ustawa ta określa w szczególności zasady planowania i dysponowania środkami publicznymi, opracowywania projektów i uchwalania budżetów oraz zasady i tryb wykonywania budżetów (art. 1). Przepis art. 166 ust. 1 ustawy określa ewentualną treść uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego, w zakresie ściśle określonych wydatków tej jednostki, natomiast ust. 3 tego przepisu (na który powołuje się strona skarżąca) zawiera dyrektywę skierowaną do organów tej jednostki, z której wynika obowiązek uwzględnienia tego rodzaju wydatków przy uchwalaniu kolejnego budżetu. Z unormowania tego nie można jednak w żadnym razie wyprowadzać prawa osób trzecich do żądania realizacji zapisów zawartych w uchwale budżetowej. Możliwość taka została wykluczona wprost przez ustawodawcę w art. 32 ust. 1 i 3 ustawy. Wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z art. 166 ust. 3 ustawy należy wyłącznie do organów nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, czyli do regionalnych izb obrachunkowych, które sprawują nadzór nad działalnością gminną w zakresie spraw finansowych (art. 86 ustawy o samorządzie gminnym). W niniejszej sprawie zostało zresztą przeprowadzone postępowanie nadzorcze, w toku którego RIO stwierdziła uchybienie m.in. art. 166 ust. 3 i 4 ww. ustawy o finansach publicznych, jednakże w zakresie innej inwestycji niż ta, której przeprowadzenia żądała strona skarżąca. Kwestia nieuwzględnienia w zaskarżonej uchwale inwestycji będącej przedmiotem skargi była również przedmiotem kontroli RIO (str. 4 uchwały z dnia 27 marca 2007 r.). Organ nadzoru nie dopatrzył się jednak naruszenia prawa w pominięciu przedmiotowej inwestycji w budżecie gminy. Zwrócić należy uwagę jeszcze na jeden aspekt legitymacji procesowej wynikającej z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Do uzyskania tej legitymacji wymagane jest bowiem nie tylko istnienie po stronie skarżącej interesu prawnego, ale również naruszenie tego interesu zaskarżonym rozstrzygnięciem. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Obowiązek uwzględnienia skargi powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem normy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 25 maja 2006 r. II OSK 1422/2005, LEX nr 236473). Warunkiem uznania legitymacji strony skarżącej zatem nie może być sam fakt posiadania przez nią interesu prawnego czy bezpośrednie zaangażowanie w sprawie tego interesu, ale nie budzące wątpliwości jego naruszenie. W niniejszej sprawie strona skarżąca nie wykazała jednak ani normy prawa materialnego, z której wynikałby jej interes prawny, ani tym bardziej, że doszło do naruszenia takiego interesu. Reasumując, skoro brak jest bezpośredniego wpływu zaskarżonej uchwały na prawa i obowiązki skarżącego i reprezentowanej przez niego grupy mieszkańców, które wynikałyby z konkretnej normy prawnej, to tym samym interes prawny strony skarżącej w omawianym względzie nie istnieje. Strona skarżąca nie może zatem żądać wyeliminowania przedmiotowej uchwały z obrotu prawnego. W konsekwencji nie wykazania przez stronę skarżącą interesu prawnego, czyli nie wskazania w jaki konkretnie sposób przedmiotowa uchwała budżetowa wpłynęła na jej indywidualną sytuację oraz w jaki sposób naruszyła jej własne uprawnienia, skargę należało oddalić, jako wniesioną przez podmiot nie posiadający legitymacji procesowej. Na marginesie wskazać należy, że sąd nie podziela stanowiska Rady Miasta i Gminy S. co do tego, że skarżący K.Ł. wyczerpał swoją legitymację procesową uczestnicząc w głosowaniu nad zaskarżoną uchwałą. Okoliczność uczestniczenia radnego w pracach nad uchwałami rady gminy nie może pozbawiać go prawa podmiotowego kwestionowania wydanych przez ten organ aktów, o ile tylko akty te naruszają jego interes prawny. W związku z tym, że stronie skarżącej nie przysługuje legitymacja do występowania ze skargą, poza rozważaniami sądu pozostają zarzuty naruszenia przez organ administracji w procesie uchwalania budżetu gminy, przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 i 8 k.p.a.), jak również zarzut naruszenia ww. uchwałą konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji RP). Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 151 ustawy 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Sąd nie uwzględnił zgłoszonego przez organ administracji żądania obciążenia strony skarżącej kosztami postępowania. W postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji obowiązuje bowiem, wyrażona w art. 200 p.p.s.a., zasada, że zwrot kosztów postępowania może nastąpić jedynie na rzecz skarżącego i tylko w sytuacji, gdy skarga została uwzględniona (odstępstwa od tej zasady zawiera tylko art. 201 p.p.s.a., nie znajdujący zastosowania w niniejszej sprawie). P.Pij.