I OSK 2910/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 września 2023 r., sygn. akt Il SA/Łd 593/23 w sprawie ze skargi Z.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 3 kwietnia 2023 r., znak: SKO.4146.334.23 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z 5 września 2023 r., sygn. akt Il SA/Łd 593/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.G. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu (dalej: organ, skarżący kasacyjnie) z 3 kwietnia 2023 r., znak: SKO.4146.334.23 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. z 15 lutego 2023 roku, znak: GOPS.DW.537.1964.5.2022, którą odmówiono przyznania skarżącemu dodatku węglowego. W skardze kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 2 ust. 3c i art. 2 ust. 3d ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1630 z późn. zm.; dalej: u.d.w.) przez ich błędną wykładnię i uznanie, że przyznanie świadczenia w postaci dodatku węglowego w warunkach określonych w art. 2 ust. 3c u.d.w., tj. gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie zostało uzależnione od uprzedniego podjęcia przez zainteresowaną osobę formalnych działań zmierzających do ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania gospodarstwa domowego, które to działania nie zakończyły się ustaleniem odrębnego adresu; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. art. 2 ust. 3c i art. 2 ust. 3d u.d.w. przez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej wskutek wadliwego przyjęcia, że organy administracji naruszyły wymienione przepisy u.d.w. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium podkreśliło, że możliwość zastosowania wyjątku od zasady "jeden dodatek węglowy dla jednego adresu zamieszkania" i przyznania kolejnego dodatku węglowego dla gospodarstwa domowego zamieszkującego pod tym samym adresem zamieszkania uzależniona jest od ustalenia, że w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla tego gospodarstwa zamieszkującego pod tym adresem w odrębnym lokalu. Ustalenie tego należy odczytywać jako brak możliwości zakończenia przed wskazaną datą rzeczywiście podjętych w tym przedmiocie działań przez podmiot zainteresowany. Istotne jest zatem to, że ustalenie odrębnego adresu musi być prawne dopuszczalne, a wnioskodawca dąży do jego uzyskania, natomiast brak tego adresu jest jedynie stanem przejściowym. Wprowadzenie sformułowania "do dnia 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu" wskazuje, że konieczne jest, aby zostały rozpoczęte starania o ustalenie odrębnego adresu, które przed powyższą datą - bez winy wnioskodawcy - nie zakończyły się pozytywnie. Jeżeli bowiem żadne postępowanie nie zostało wszczęte, nie można zweryfikować wskazanej przesłanki. Z przepisu art. 2 ust. 3c u.d.w., ani też z żadnego innego przepisu ustawy nie wynika, aby organ gminy miał obowiązek pouczenia skarżącego przed dniem 30 listopada 2022 r. o "konieczności" podjęcia działań mających na celu ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania. Podjęcie takich działań jest prawem a nie obowiązkiem osoby zainteresowanej posiadaniem odrębnego adresu miejsca zamieszkania, a zatem organy administracji mogły tylko ustalić (i ustaliły), czy skarżący przed dniem 30 listopada 2022 r. podjął działania zmierzające do uzyskania odrębnego adresu miejsca zamieszkania. Gdyby intencją prawodawcy było przyznanie każdemu odrębnemu gospodarstwu domowemu dodatku węglowego, nawet jeżeli zamieszkują pod wspólnym adresem, wyraziłby to wprost w przepisach. Nowelizacja przepisów u.d.w., która nastąpiła w listopadzie 2022 r. uwzględniała fakt, że na jednej nieruchomości, bądź w jednym budynku zamieszkuje często więcej niż jedno gospodarstwo domowe w odrębnych lokalach i miała na celu umożliwienie w takich przypadkach uzyskania dodatku dla gospodarstw domowych przez odejście od zasady "jeden adres jeden dodatek". Niezbędnym wymogiem zastosowania tego wyjątku było jednak ustalenie, że przed dniem 30 listopada 2022 r. nie udało się ustalić odrębnego adresu miejsca zamieszkania gospodarstwa domowego ubiegającego się o wypłatę dodatku węglowego. W ocenie organu w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy zaistniały przesłanki uprawniające do uznania, że skarżący nie spełniał wymogów wypłaty dodatku węglowego, gdyż dodatek został już wypłacony osobie zamieszkującej pod tym samym adresem co skarżący, która złożyła wcześniej wniosek o jego wypłatę, a nie zostały spełnione przesłanki zastosowania odstępstwa od zasady "jeden adres jeden dodatek", o których mowa w art. 2 ust. 3c i ust. 3d u.d.w. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. Zarzut naruszenia przepisów postępowania ogranicza się jednak do niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w wyniku uznania, że doszło do naruszenia prawa materialnego. Nie zostały wobec tego podważone ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd I instancji. W tej sytuacji rozpoznanie sprawy zależy od rozpatrzenia zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego, a następnie prawidłowości kwalifikacji prawnej bezspornego stanu faktycznego. Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 2 ust. 3c i ust. 3d u.d.w. w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku, tj. 15 listopada 2022 r. Przepisy te zostały dodane do ustawy na mocy art. 26 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 114), z mocą obowiązującą od 3 listopada 2022 r. Zgodnie z art. 2 ust. 3c u.d.w., w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b ustawy do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. Przepis art. 2 ust. 3d u.d.w. stanowi natomiast, że w przypadku, o którym mowa w ust. 3c, gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji, bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji. Kwestią sporną w sprawie jest przesłanka braku możliwości ustalenia do 30 listopada 2022 r. odrębnego adresu dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących w odrębnych lokalach, w szczególności zaś to, czy warunek ten łączy się dla wnioskodawców z obowiązkiem podjęcia formalnych działań w celu uzyskania takiego odrębnego adresu. W odniesieniu do tego zagadnienia Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zarówno wyrażone w zaskarżonym wyroku, jak i artykułowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że żaden przepis ustawy o dodatku węglowym nie uzależnia wykazania spełnienia tej przesłanki normatywnej od uprzedniego podjęcia przez wnioskodawcę formalnych działań zmierzających do ustalenia odrębnego adresu, np. przez uzyskanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, wystąpienie z wnioskiem o nadanie numeru porządkowego, wszczęcie procedury o wydzielenie odrębnego lokalu etc. Przyjęcie odmiennego poglądu wiązałoby się zatem z nałożeniem na osoby wnioskujące o przyznanie dodatku węglowego obowiązku spełnienia wymogów, których nie przewiduje ustawa, co byłoby nie do pogodzenia zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 kpa. Wobec tego należy przyjąć, że weryfikacji wskazanej przesłanki dokonuje organ administracji w oparciu o doświadczenia życiowe, z ewentualnym uwzględnieniem oświadczenia wnioskodawcy, że do 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe wnioskodawcy (wyroki NSA z 28 października 2024 r., I OSK 2991/23 i I OSK 2992/23, z 21 listopada 2024 r., I OSK 2811/23 i I OSK 2812/23, z 27 listopada 2024 r., I OSK 3101/23). Takie rozumienie przytoczonych przepisów pozwala również na realizację celu nowelizacji ustawy, na co trafnie zwrócił uwagę z uzasadnieniu Sąd I instancji, prawidłowo identyfikując ten cel, jako dążenie do zapewnienia dostępu do świadczenia wszystkim tym gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub spalania paliw spełnia warunki ustawowe. Prawidłowo też Sąd I instancji zwrócił uwagę, że wobec braku ustawowego obowiązku podjęcia sformalizowanych działań w celu wyodrębnienia adresu przez wnioskodawcę, źródłem takiego obowiązku nie może być wezwanie z 19 grudnia 2022 r. Wobec powyższego zarzut błędnej wykładni art. 2 ust. 3c i 3d u.d.w. nie jest uzasadniony. W świetle poczynionych w sprawie i nie zakwestionowanych w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych, nie mógł w konsekwencji odnieść skutku zarzut niewłaściwego zastosowania art. 2 ust. 3c i 3d u.d.w. Sąd I instancji zasadnie uznał, że doszło w sprawie do naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i prawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylając wydane w sprawie decyzje. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.