I OSK 2915/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2014/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2018 r. nr GZ.rn.625.149.2018 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2014/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2018 r. nr GZ.rn.625.149.2018 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 maja 2018 r. nr GZ.rn.625.334.2015. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 7 maja 2018 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 29 kwietnia 1950 r. Nr. UR/PO.1.2/8/50 oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego Lubelskiego z dnia 17 października 1949 r. L. 3843/49, Zn. UR/P.II.9. uznającego, że "nieruchomość ziemska [...] Nr kolejny [...], położona w gminie Łysobyki, powiatu łukowskiego o ogólnym obszarze 75 ha 8950m2, stanowiąca hipoteczną własność [...] z [...], podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13)". Rozstrzygnięcie z dnia 17 października 1949 r. zostało utrzymane w mocy orzeczeniem z dnia 29 kwietnia 1950 r. z uzupełnieniem, że "przedmiotowa nieruchomość posiada ponad 50 ha użytków rolnych". Organ wskazał, że oceniane decyzje z dnia 17 października 1949 r. i z dnia 29 kwietnia 1950 r. nie są obarczone kwalifikowanymi wadami prawnymi, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Z wypisu z dnia 30 czerwca 1948r. z księgi wieczystej dóbr [...], gminy Łysobyki, repertorium Nr 8, wynika, że właścicielką nieruchomości [...] na dzień wejścia w życie dekretu, tj. dzień 13 września 1944r., była [...][...] z [...] na podstawie stwierdzenia praw do spadku przez Sąd Grodzki w Kocku z dnia 7 lutego 1948r.", tj. spadku po zmarłej w dniu 10 października 1941 r. [...] I voto [...] II voto [...], obszar działki stanowił 75 ha 8950 m2, z czego omawiana nieruchomość posiadała ponad 50 ha użytków rolnych, czyli jak wskazuje art. 2 ust. 1e dekretu PKWN. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, w tym art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz zasad ogólnych postępowania, jak i zasad postępowania dowodowego. Minister bezzasadnie uznał, że orzeczenie Urzędu Wojewódzkiego Lubelskiego z dnia 17 października 1949 r. mogło zostać wydane mimo braku stosownego wniosku pochodzącego od uprawnionej osoby, a wszczęcie postępowania z urzędu nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Tym samym wadą nieważności dotknięte jest również orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 29 kwietnia 1950 r. utrzymujące to orzeczenie w mocy. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: a) § 5 ust 1 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r, o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. poz, 51 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie", w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. poz. 13 ze zm.), dalej jako "dekret", poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia, czy określona nieruchomość podlegała działaniu dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, może się toczyć jedynie na wniosek właściciela przejmowanej nieruchomości, b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w błędnym uznaniu, iż skoro kontrolowane decyzje Urzędu Wojewódzkiego Lubelskiego oraz Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych zapadły w wyniku postępowania prowadzonego z urzędu, to tym samym zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy treść przepisu § 5 ust. 1 i § 6 rozporządzenia nie wskazuje bezpośrednio i jednoznacznie wyłącznie na ich skargowy charakter, wobec czego nie daje też podstaw do stwierdzenia, że decyzje te były dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, w związku z art. 6, 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi miał naruszyć wymienione przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące postępowania dowodowego, w sytuacji, w której w istocie Sąd nie zakwestionował ustaleń faktycznych Ministra, lecz zajął przeciwne stanowisko wyłącznie w oparciu o odmienną wykładnię przepisów prawa materialnego, co doprowadziło Sąd do bezzasadnego przypisania organowi naruszenia wymienionych przepisów postępowania administracyjnego oraz uchylenia zaskarżonej decyzji; na przeciwko b) art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez zaniechanie uzasadnienia wyroku w części, w której przypisuje Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchybienie regułom postępowania administracyjnego wyrażonym w art. art. 6, 7 i 77 § 1 k.p.a. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 183 § 1 stawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 376, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 powołanej ustawy w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID–19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z dnia 12 października 2022 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. W rozpoznawanej sprawie powołano się na obydwie podstawy kasacyjne z art. 174 p.p.s.a. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z podnoszonymi w skardze kasacyjnej (środku odwoławczym) zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty podstawowego zagadnienia w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd wojewódzki wykładni i zastosowania prawa materialnego. Podstawowym zagadnieniem spornym i zrazem wymagającym rozstrzygnięcia – w rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie – jest kwestia posiadania kompetencji (uprawnienia) przez organy administracji publicznej, o których mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. poz. 51 ze zm.) – do wydawania z urzędu decyzji (orzeczeń) w przedmiocie tam określonym. Wokół powyższego zagadnienia skupiają się zasadniczo zarzuty skargi kasacyjnej wobec zaskarżonego wyroku Sądu wojewódzkiego uchylającego decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2018 r. nr GZ.rn.625.149.2018 oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 maja 2018 r. nr GZ.rn.625.334.2015. przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 29 kwietnia 1950 r. Nr. UR/PO.1.2/8/50 oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego Lubelskiego z dnia 17 października 1949 r. L. 3843/49, Zn. UR/P.II.9. uznającego, że "nieruchomość ziemska [...] Nr kolejny [...], położona w gminie Łysobyki, powiatu łukowskiego o ogólnym obszarze 75 ha 8950m2, stanowiąca hipoteczną własność [...] z [...], podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13)". § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. poz. 51 ze zm.), dalej rozporządzenie, stanowi, że orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. (1) pkt e) należy w I instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich (§ 5 ust. 1); od decyzji wojewódzkiego urzędu ziemskiego służy stronom prawo odwołania za pośrednictwem tegoż urzędu w ciągu dni 7, licząc od dnia następnego po doręczeniu decyzji, do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych (§ 5 ust. 2). Wykładania § 5 rozporządzenia miała miejsce w ramach uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. I OPS 2/06, dalej uchwała I OPS 2/06 (zob. art. 187 p.p.s.a.), publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl. Nieruchomości ziemskie, jak akcentuje uchwała I OPS 2/06, określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu przechodziły bezzwłocznie na własność Skarbu Państwa w całości, bez żadnego wynagrodzenia, z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Dekret wszedł w życie z dniem ogłoszenia, tj. 13 września 1944 r. Potwierdzenie przejęcia nieruchomości następowało przez wpisanie Skarbu Państwa jako właściciela do księgi hipotecznej (gruntowej), na wniosek wojewódzkiego urzędu ziemskiego w oparciu o zaświadczenie starosty, stwierdzające, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej, które to zaświadczenie nie było decyzją administracyjną (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 września 1991 r. III CZP 90/91, OSNCP 1992, nr 5, poz. 72; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 1999 r. III RN 165/98, OSNP 2000, nr 3, poz. 90). Niezależnie od tych regulacji, władze wprowadzające w życie dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej, zdawały sobie jednak sprawę z tego, że w praktyce mogą powstać wątpliwości co do tego, czy dana nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów dekretu. Dlatego też w § 5 rozporządzenia przewidziano możliwość orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. W tej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że rozporządzenie, w tym jego § 5 – jako akt wykonawczy do dekretu – nie może być interpretowane sprzecznie z samym dekretem ani też w oderwaniu od niego, gdyż służy jego wykonaniu (realizacji). Odwołanie się w § 5 ust. 1 rozporządzenia do "art. 2 ust. (1) pkt e)" dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej podobnie, jak to uczyniono w § 6, 7 i innych przepisach tego rozporządzenia, służy wskazaniu kategorii nieruchomości ziemskich przeznaczonych w dekrecie na cele reformy rolnej, w sprawach których przewidziano możliwość orzekania w drodze decyzji administracyjnych. Było to konieczne w celu identyfikacji (wskazania), do której kategorii nieruchomości ma mieć zastosowanie ten tryb, gdyż w dekrecie w art. 2 ust. 1 w punktach oznaczonych literami a, b, c, d, e określono pięć kategorii nieruchomości ziemskich przeznaczonych na cele reformy rolnej, wyodrębnionych według kryteriów podmiotowych i przedmiotowych. W każdej z tych kategorii nieruchomości wyodrębnionej w oddzielnej jednostce redakcyjnej (punkcie), określono różne przesłanki i kryteria, które decydują o przeznaczeniu nieruchomości na cele reformy rolnej. I tylko jedna z tych kategorii nieruchomości, zamieszczona w punkcie pod lit. e została poddana możliwości orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy podlega działaniu przepisów dekretu. Zakres orzekania na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia nie wynika z samego tego przepisu, ani z samego punktu oznaczonego lit. e art. 2 ust. 1 dekretu, lecz z całości obu tych przepisów, z pełnego ich brzmienia. Uchwała I OPS 2/06 eksponuje, ze przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu ma charakter materialnoprawny w ,przeciwieństwie do § 5 rozporządzenia, który ma charakter procesowy, określający tryb postępowania w tych sprawach. Kryteria, warunki (przesłanki), jakie musi spełniać dana nieruchomość, o której mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia, zostały zawarte w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Należy wyraźnie zaznaczyć – jak w szczególności podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w tej uchwale, iż orzekanie na podstawie § 5 rozporządzenia o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, nie było regułą, czy też wymogiem formalnym w każdej sprawie. Tryb ten był uruchamiany w przypadkach spornych, kiedy właściciel (współwłaściciel) nieruchomości uważał, że jego nieruchomość z takich, czy innych względów nie spełnia warunków określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i w związku z tym powinna być wyłączona spod działania tego przepisu, czyli nie powinna podlegać przejęciu na cele reformy rolnej w części bądź w całości (§ 6 rozporządzenia). Celowym jest również zwrócenie uwagi na samo brzmienie tego przepisu (§ 5 ust. 1 rozporządzenia), a w szczególności na ten jego fragment, który określa przedmiot orzekania: "w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. (1) pkt e)". Użyty tam wyraz "nieruchomość" bez przymiotnika ziemska, wskazuje na to, że ustalenie, czy nieruchomość, o wyłączenie której spod działania przepisów art. 2 ust. 1 lit. e – ubiega się strona – jest nieruchomością ziemską, należy również do zakresu tego postępowania. Przenosząc powyższe – w okoliczności rozpoznawanej sprawy – Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wydanie decyzji przez organ na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia mogło nastąpić wyłącznie na wniosek strony (§ 6 rozporządzenia). Jak wynika z akt sprawy postępowanie w sprawie przejęcia majątku, a także późniejsze wydanie decyzji z dnia 17 października 1949r., zostało zapoczątkowane przesłaniem do Urzędu w dniu 14 września 1949r. przez Starostwo Powiatowe w Łukowie podania [...] z [...], hipotecznej właścicielki nieruchomości ziemskiej "[...] " Nr kolejny [...], położonej w Gminie Łysobyki o ogólnej powierzchni 75 ha 8950 m2, w którym to podaniu w/w prosi Starostwo Powiatowe w Łukowie o wydanie zezwolenia na dokonanie wpisu w księdze wieczystej "[...] " sprzedanych działek w okresie od 1935r. do 1939r. Przywoływane wyżej pismo stanowiło, jak zasadnie ustalił Sąd wojewódzki, podstawę do wszczęcia z urzędu przez organ I instancji postępowania i wydanie w dniu 17 października 1949r. kwestionowanej decyzji w oparciu o § 5 rozporządzenia, co wynika z treści uzasadnienia tej decyzji. Mając na uwadze powyższe ustalenia, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu wojewódzkiego, że to nie wyraźny wniosek właściciela nieruchomości, jak tego wymaga przepis rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., ale ustalenia organu administracji, stały się podstawą wydania orzeczenia z dnia 17 października 1949 r. Ówczesna właścicielka nieruchomości nie złożyła podania (pisma), które w sposób jednoznaczny wskazywałoby na jej wolę zwrócenia się z prośbą o wydanie decyzji rozstrzygającej o tym, czy majątek ziemski "[...] " podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Wskazany powyżej brak proceduralny nie mógł być również naprawiony późniejszym odwołaniem, bowiem fakt uczestniczenia właściciela nieruchomości w postępowaniu odwoławczym nie może mieć znaczenia przy ocenie formalnych podstaw wydania orzeczenia z dnia 17 października 1949 r. Mając na względzie dokonane ustalenia Sąd odwoławczy stwierdza, że orzeczenie z dnia 17 października 1949 r. oraz następnie decyzja z dnia 29 kwietnia 1950 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Orzeczenie Sądu I instancji, w tym w szczególności jego uzasadnienie zawiera wszelkie niezbędne elementy i to w stopniu umożliwiającym realizację sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej, tym samym brak jest podstaw do uznania zarzutu środka odwoławczego wskazującego na naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z przywoływanymi przepisami k.p.a. W tym stanie rzeczy należy uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione. Wobec powyższego należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.