I OSK 2920/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 14 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 979/14 w sprawie ze skargi D.S oraz R.S. na bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania skargi na przetwarzanie danych osobowych uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1. i w tym zakresie umarza postępowanie, w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym kasacyjnie wyrokiem z dnia 20 maja 2015 r. o sygn. akt II SAB/Wa 979/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. S. oraz R. S. na bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych (dalej: GIODO) w przedmiocie rozpoznania skargi na przetwarzanie danych osobowych: zobowiązał GIODO do rozpatrzenia skargi na przetwarzanie danych osobowych D. S. oraz R. S. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od GIODO na rzecz D. S. kwotę 50 złotych oraz na rzecz R. S. kwotę 50 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Pismem z dnia 20 stycznia 2014 r. R. S. i D. S. zwrócili się do GIODO ze skargą na niezgodne z prawem prowadzenie badania statystycznego w dniu 13 czerwca 2013 r. i bezprawne wyłudzenie od nich danych osobowych przez Główny Urząd Statystyczny (dalej: GUS). Pismem z dnia 31 marca 2014 r. R. S. i D. S. zwrócili się do GIODO z pytaniem, czy podjęto już jakieś działania w związku z ich skargą z dnia 20 stycznia 2014 r. Pismami z dnia 23 kwietnia 2014 r. GIODO wezwał D. S. i R. S. do uzupełnienia skargi poprzez wskazanie, jakie konkretnie działania GUS dotyczące danych osobowych i jaki ich zakres kwestionują oraz wskazanie, podjęcia jakich działań w kontekście art. 18 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych domagają się od GIODO. W odpowiedzi na to pismo R. S. i D. S. pismem z dnia 6 maja 2014 r. wskazali, jakie działania GUS kwestionują, wnosząc jednocześnie o nakazanie Dyrektorowi GUS w S. usunięcie ich danych osobowych oraz zbadanie, czy nie doszło do naruszenia art. 54 i 55 ustawy o ochronie danych osobowych. Pismem z dnia 27 maja 2014 r. GIODO wystąpił do Prezesa GUS o złożenie wyjaśnień w sprawie. Jednocześnie GIODO pismem z dnia 27 maja 2014 r. poinformował skarżących o podjętych działaniach. W dniu 9 czerwca 2014 r. do GIODO wpłynęło pismo, w którym Prezes GUS zwrócił się o przedłużenie 7-dniowego terminu na złożenie wyjaśnień w przedmiotowej sprawie ze względu na złożony charakter sprawy oraz konieczność zebrania i weryfikacji dodatkowych wyjaśnień niezbędnych do przedstawienia odpowiedzi na skierowane uprzednio do Prezesa GUS pismo GIODO. W dniu 20 czerwca 2014 r. do Biura GIODO wpłynęły wyjaśnienia nadesłane w sprawie przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W dniu 15 września 2014 r. R. S. i D. S. skierowali do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych. Skarga ta została przekazana GIODO w dniu 23 września 2014 r., a ten przekazał przedmiotową skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 7 listopada 2014 r. W skardze, skarżący podnieśli, iż GIODO pismami z dnia 27 maja 2014 r. poinformował ich, że o wynikach podjętych czynności wyjaśniających i merytorycznym rozstrzygnięciu zostaną poinformowani. Jednakże pomimo upływu ponad trzech miesięcy żadnej informacji nie otrzymali. Wnieśli o zobowiązanie organu do zajęcia formalnego stanowiska w ich sprawie. W odpowiedzi na skargę GIODO wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, iż nie uchyla się od wydania rozstrzygnięcia sprawy. Jednocześnie podniósł, iż na obecnym etapie postępowania skarżący zostali poinformowani o podejmowanych przez organ działaniach, a czynności zmierzające bezpośrednio do wydania kończącej sprawę decyzji administracyjnej zostaną podjęte niezwłocznie po wpłynięciu do Biura GIODO kompletnej odpowiedzi Prezesa GUS na skierowane do niego pismo wzywające do uzupełnienia udzielonych uprzednio wyjaśnień i stwierdzeniu przez organ, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do jej rozstrzygnięcia. Pismami GIODO z dnia 17 grudnia 2014 r. zarówno skarżący, jak i Prezes GUS zostali powiadomieni, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do wydania decyzji administracyjnej oraz zostali poinformowani o wynikających z art. 10 i 73 Kpa uprawnieniach. Po rozpoznaniu sprawy pod sygnaturą IV II SAB/Wa 979/14 WSA w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem zobowiązał GIODO do rozpatrzenia skargi na przetwarzanie danych osobowych D. S. oraz R. S. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie uznał za bezsporne, iż skarga R. S. i D. S. z dnia 20 stycznia 2014 r. wpłynęła do organu w dniu 30 stycznia 2014 r. Do dnia wniesienia skargi z dnia 15 września 2014 r. na bezczynność GIODO, pomimo upływu terminu określonego w art. 35 Kpa sprawa nie została załatwiona, jak również skarżący nie zostali zawiadomieni o przyczynie zwłoki ani nie wskazano nowego terminu załatwienia sprawy. Tym samym oczywiste jest, że organ pozostawał w bezczynności w tym zakresie. Sąd podniósł, że organ do chwili obecnej nie rozpoznał skargi D. S. i R. S. z dnia 20 stycznia 2014 r. dotyczącej niezgodnego z prawem prowadzenia badania statystycznego. Dopiero w dniu 23 kwietnia 2014 r. GIODO wezwał skarżących do uzupełnienia skargi poprzez wskazanie, jakie konkretnie działania GUS w ich ocenie naruszają przepisy ustawy, jednocześnie wskazanie podjęcia jakich działań oczekują od organu w kontekście art. 18 ustawy o ochronie danych osobowych. W dniu 20 czerwca 2014 r. do Biura GIODO wpłynęły wyjaśnienia nadesłane w sprawie przez Prezesa GUS. Dopiero w dniu 17 grudnia 2014 r. GIODO poinformował strony postępowania, iż zgromadzony materiał jest wystarczający do wydania decyzji administracyjnej, a także pouczył o możliwości realizacji uprawnień określonych w art. 10 § 1 i art. 73 § 1 Kpa oraz wskazał termin, w którym strony powinny realizować te uprawnienia. Przedmiotowa decyzja nie została wydana do dnia rozprawy w niniejszej sprawie. Zdaniem WSA w Warszawie w działaniu GIODO istniały niczym nieusprawiedliwione przerwy w załatwieniu zgłoszonej przez skarżących sprawy. Z akt sprawy ani z odpowiedzi na skargę nie wynika, dlaczego od daty wpływu wniosku skarżących inicjującego postępowanie administracyjne, tj. od 20 stycznia 2014 r. do daty pierwszej czynności organu mija okres trzech miesięcy. W ocenie sądu zwłoka ta jest nadmierna i niczym nieusprawiedliwiona, naruszająca określony przepisami Kpa (art. 35 i nast.) czas załatwienia sprawy. W ocenie WSA w Warszawie Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych nie może pozostawać w nieuzasadnionej zwłoce trwającej od 20 stycznia 2014 r. do 23 kwietnia 2014 r. i braku wyjaśnienia oraz usprawiedliwienia dalszej zwłoki w załatwieniu sprawy, przewidzianej w art. 36 Kpa, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Zdaniem sądu i instancji taka niczym nieuzasadniona bezczynność organu musi zostać poczytana jako rażąca tym bardziej, iż dotyczy ona organu centralnego, jakim jest GIODO, a zatem organu państwowego, który z racji swojego usytuowania w państwie, powinien dawać przykład innym mniej istotnym organom administracji państwowej, co do przestrzegania zasad terminowości postępowania administracyjnego. Od powyższego wyroku WSA w Warszawie skargę kasacyjną złożył Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu kasacyjnie wyrokowi zarzucono naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, iż GIODO do dnia wyroku w niniejszej sprawie nie rozpatrzył skargi, a w konsekwencji zobowiązanie organu do wydania decyzji oraz orzeczenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu tego zarzutu wskazano, że GIODO decyzją z dnia 19 maja 2015 r. o sygn. (...) rozstrzygnął sprawę zainicjowaną skargą D. S. i R. S. dotyczącą przetwarzania ich danych osobowych przez GUS. WSA orzekł w sprawie bezczynności organu w dniu 20 maja 2015 r., a zatem już po wydaniu decyzji przez GIODO, który w momencie wydawania wyroku nie pozostawał w bezczynności. Sąd nie może zatem zobowiązać organu do wydania decyzji, która została już wydana. Postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. GIODO zakwestionował również pozostawanie w bezczynności organu w sprawie do dnia wydania rozstrzygnięcia. Jego zdaniem sprawa miała skomplikowany charakter. Skarżący składając pismo z dnia 20 stycznia 2014 r. nie zawarli w nim koniecznych do rozpoznania skargi elementów formalnych. Następnie GIODO trzykrotnie zwracał się do GUS o udzielenie wyjaśnień. Zbieranie dowodów miało wpływ na czas wydania decyzji. Skarżący byli informowani o podejmowanych w sprawie działaniach pismami z dnia 22 maja 2014 r. oraz z dnia 30 września 2014 r. Po dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego pismami z dnia 17 grudnia 2014 r. GIODO poinformował strony o zebraniu materiału dowodowego wystarczającego do wydania decyzji administracyjnej. Na wydłużenie czasu załatwienia sprawy miał też wpływ wniosek skarżących o skopiowanie materiału dowodowego na płytę CD i jej przesłanie drogą pocztową, a następnie zażalenie skarżących na postanowienie GIODO odmawiające uwzględnienia tego wniosku. Wskazano również, że Biuro GIODO jest jednym urzędem na całą Polskę, bez jednostek pomocniczych i oddziałów zamiejscowych. Liczba skierowanych do GIODO skarg wniosła o 100% w ostatnich 4 latach, przy niezmienionym poziomie zatrudnienia. R. S. i D. S. złożyli odpowiedź na skargę kasacyjną GIODO wnosząc o jej odrzucenie jako niespełniającej wymagań formalnych, a z ostrożności procesowej ewentualnie o jej oddalenie. Podnieśli, że w dniu 20 maja 2015 r. tj. w dniu wydania wyroku przez WSA w Warszawie, ani Sąd, ani skarżący nie otrzymali decyzji GIODO z dnia 19 maja 2015 r. i o decyzji tej nie wiedzieli. Do dnia 20 maja 2015 r. nie nastąpiło "uzewnętrznienie woli organu administracji". Wskazali nadto, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że wydanie, w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Dodatkowo ich zdaniem GIODO próbuje niezgodnie z prawdą sugerować, że wystąpienie skarżących do organu wpłynęło do niego dopiero w dniu 23 kwietnia 2014 r., podczas gdy w rzeczywistości wystąpienie to miało miejsce w dniu 20 stycznia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zmianami, dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd ten, w odróżnieniu od Sądu I instancji, nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach zgłoszonych zarzutów kasacyjnych. W sprawach ze skarg na bezczynność organu nie obowiązuje zasada orzekania według stanu z daty wydania zaskarżonego aktu. Sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (zob.: postanowienie NSA z dnia 23 września 1986 r. sygn. akt IV SAB 8/86 oraz uzasadnienie uchwały NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08). W tym kontekście skarga kasacyjna GIODO zasługuje na częściowe uwzględnienie. W dniu 19 maja 2015 r. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wydał decyzję (znak: (...)), w której odmówiono skarżącym R. i D. S. uwzględnienia wniosku (skargi) w sprawie przetwarzania ich danych osobowych. Jednakże, wyrokujący w niniejszej sprawie w dniu 20 maja 2015 r. r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie miał świadomości istnienia w obrocie prawnym tej decyzji, albowiem nie znajdowała się ona w dniu orzekania przez ten Sąd w aktach sprawy, nie wspominały o niej także strony postępowania sądowoadministracyjnego (na rozprawie nie stawił się pełnomocnik GIODO – protokół rozprawy, karta 62 akt sądowych). Biorąc jednak pod uwagę wskazaną decyzję, brak było podstaw do dokonanego w punkcie 1 zaskarżonego wyroku zobowiązania GIODO do rozpatrzenia skargi na przetwarzanie danych osobowych D. S. i R. S. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, skoro organ załatwił ów wniosek już przed dniem wyrokowania przez WSA w Warszawie w sprawie. Innymi słowy, WSA w Warszawie nie mógł zastosować art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., albowiem orzekanie w tym przedmiocie, wobec ustąpienia stanu bezczynności wskutek wydania przez organ decyzji było bezprzedmiotowe – i jako takie powinno w tej części podlegać umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, uznając jednocześnie sprawę za dostatecznie wyjaśnioną co do jej istoty, Naczelny Sąd Administracyjny – stosując art. 188 P.p.s.a. – uchylił punkt 1 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie umorzył postępowanie przed sądem administracyjnym na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Jak bowiem wskazano, wobec wydania w sprawie przez organ decyzji, orzekanie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu lub czynności stało się bezprzedmiotowe. Po rozstrzygnięciu powyższego zagadnienia otwartą w niniejszej sprawie pozostawała kwestia rażącej bezczynności GIODO w rozpatrzeniu wniosku skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że umorzenie postępowania w kwestii zobowiązania organu przez sąd administracyjny do wydania aktu lub czynności nie oznacza, że bezprzedmiotowe było orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przedmiocie stwierdzenia dopuszczenia się przez organ bezczynności oraz oceny, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 zaskarżonego wyroku). W orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie art. 149 P.p.s.a., w brzmieniu z dnia wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji, utrwalony został pogląd, że wydanie, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a.) oraz w zakresie ewentualnego wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 P.p.s.a.) – zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; postanowienie NSA z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1364/15. Mając to na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA w Warszawie, że organ dopuścił się w sprawie rażącej bezczynności nie działając w terminach określonych ustawowo i znacznie je przekraczając. Od daty wpływu wniosku skarżących inicjującego postępowanie administracyjne, tj. od 30 stycznia 2014 r. do daty pierwszej czynności organu (wezwanie skarżących do uzupełnienia skargi poprzez wskazanie, jakie konkretnie działania GUS w ich ocenie naruszają przepisy ustawy) tj. do dnia 23 kwietnia 2014 r. minął okres 3 miesięcy niczym nieusprawiedliwionej bezczynności organu. Doszło tym samym do przekroczenia ustawowych terminów na załatwienie sprawy określonych w art. 35 § 1-3 z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zmianami, dalej jako: K.p.a.). Organ nie zawiadomił też skarżących o niezałatwieniu sprawy w terminie i jego przyczynach, do czego zobowiązany jest przez art. 36 K.p.a. Ponadto, GIODO niezasadnie w skardze kasacyjnej zasłania się trudnościami kadrowymi i organizacyjnymi, albowiem powinien tak zorganizować funkcjonowanie swojego urzędu, żeby prowadzić postępowania administracyjne przy poszanowaniu terminów wynikających z przepisów prawa. Stopień bezczynności organu prawidłowo został przez WSA w Warszawie uznany za rażący, ze względu na znaczne przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Wobec powyższego, skarga kasacyjna GIODO w zakresie pkt 2 wyroku WSA w Warszawie nie zasługiwała na uwzględnienie. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać na nieprofesjonalne zachowanie organu w toku postępowania sądowoadministracyjnego przed NSA. W aktach niniejszej sprawy nie znajdował się ani oryginał, ani odpis decyzji GIODO z dnia 19 maja 2015 r. W dniu 7 października 2016 r. organ został telefonicznie wezwany za pośrednictwem sekretariatu wydziału, na zarządzenie sędziego sprawozdawcy, do przekazania do NSA oryginału decyzji GIODO z dnia 19 maja 2015 r. W odpowiedzi na to wezwanie pismem z upoważnienia GIODO z dnia 10 października 2016 r. nadesłanym telefaksem poinformowano tut. Sąd, że decyzja powyższa została przekazana wraz z aktami sprawy w 2015 r. do WSA w Warszawie (sygn. akt Ii SAB/Wa 979/14). Powyższe nie jest zgodne z prawdą, albowiem w aktach niniejszej sprawy decyzja ta nie znajdowała się. Dopiero po kolejnym telefonicznym wezwaniu organ przesłał kopię przedmiotowej decyzji do NSA za pośrednictwem telefaksu. Ostatecznie kopia decyzji GIODO, kluczowej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, została włączona do postępowania sądowoadministracyjnego w dniu rozprawy przed NSA. Powyższe okoliczności świadczą o braku staranności Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w prowadzeniu spraw sądowoadministracyjnych. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 oraz art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.