I OSK 2929/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P. i W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 378/19 w sprawie ze skargi B. P. i W. P. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 378/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę B. P. i W. P. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z [...] marca 2019 r., znak: [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie prawa własności nieruchomości. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z [...] października 1980 r., znak: [...], Naczelnik Miasta S. wyraził zgodę na nieodpłatne zrzeczenie się przez W. i B. małż. P., na ich wniosek złożony 18 sierpnia 1980 r., na rzecz Skarbu Państwa - Urzędu Miejskiego w S. prawa własności nieruchomości, składającej się z działek oznaczonych numerami [...] o łącznej powierzchni 22547m2. Aktem notarialnym z 23 października 1980 r., Rep. A nr [...] W. P. działający w imieniu własnym i żony B. P. zrzekł się własności nieruchomości, stanowiącej gospodarstwo rolne, oznaczonej na planie nr parc. [...] o łącznej pow. 2,2547 ha. Wnioskiem z dnia 15 grudnia 2017 r. (uzupełnionym pismem z dnia 2 stycznia 2018 r.) W. P. wystąpił do Starosty Starachowickiego o zwrot nieruchomości położonej w S. "ciągnącej się od [...] aż do ulicy [...] o pow. 22547 m2 lub "zapłatę jej równowartości wg szacunku biegłego". W toku postępowania administracyjnego Starosta ustalił, że obecnie w ewidencji gruntów i budynków m. S. działce nr [...] odpowiada działka nr [...] o pow. 1,3143 ha, działce nr [...] odpowiada działka nr [...] o pow. 0,0111 ha i część działek nr [...] o pow. 0,0104 ha i nr [...] o pow. 0,1488 ha, działce nr [...] odpowiadają działki nr [...] o pow. 0,0069 ha i nr [...] o pow. 0,0574 ha, natomiast działce nr [...] odpowiadają działki nr [...] o pow. 0,0463 ha, nr [...] o pow. 0,0800 ha, nr [...] o pow. 0,0941 ha, nr [...] o pow. 0,0812 ha, nr [...] o pow. 0,0809 ha, nr [...] o pow. 0,0627 ha, nr [...] o pow. 0,0587 ha, nr [...] o pow. 0,0080 ha, nr [...] o pow. 0,0904 ha, nr [...] o pow. 0,0084 ha, nr [...] o pow. 0,0110 ha i część działek nr [...] o pow.1,3759 ha, nr [...] o pow. 0,0547 ha, nr [...] o pow. 0,0733 ha, nr [...] o pow. 0,0818 ha i nr [...] o pow. 0,0690 ha. Postanowieniem z [...] lutego 2018 r. Starosta Starachowicki odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, zaś Wojewoda Świętokrzyski, po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. uchylił je w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W toku ponownego rozpoznawania wniosku Starosta wystąpił do W. P. o doprecyzowanie, na jakiej podstawie żąda zadośćuczynienia w formie odszkodowania pieniężnego. B. i W. małż. P. w piśmie z 27 lipca 2018 r., wskazali m.in., że "uzasadnione jest żądanie odszkodowania za działki, które nie mogą być zwrócone, gdyż zostały już przez miasto sprzedane i zabudowane". Zawiadomieniem z 23 sierpnia 2018 r. organ pierwszej instancji poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, a następnie postanowieniem z 27 sierpnia 2018 r. zwrócił W. P. wniosek z 15 grudnia 2017 r. w części dotyczącej zapłaty równowartości nieruchomości. Wskazał, że właściwy w sprawie jest Sąd Rejonowy w S.. Po rozpatrzeniu zażalenia na ww. postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, postanowieniem z [...] października 2018 r., uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z [...] września 2018 r. Starosta Starachowicki orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, która została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Świętokrzyskiego z [...] listopada 2018 r. B. i W. małż. P. wnieśli na nią skargę, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 13 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 21/19 oddalił. Rozpatrując wniosek w części dotyczącej zapłaty równowartości przedmiotowej nieruchomości, Starosta rozważył, jak kształtowała się procedura wywłaszczenia nieruchomości pod rządami przepisów obowiązujących w chwili zrzeczenia się własności nieruchomości przez W. P. i B. P. oraz czy jakikolwiek związek z procesem wywłaszczenia mogło mieć zrzeczenie się nieruchomości na podstawie ówcześnie obowiązującego art. 179 § 1 Kodeksu cywilnego. Decyzją z [...] stycznia 2019 r., znak: [...] orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość. Decyzją z [...] marca 2019 r. Wojewoda Świętokrzyski utrzymał w mocy decyzję Starosty Starachowickiego z [...] stycznia 2019 r. W uzasadnieniu przywołał art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.; "u.g.n."). Stwierdził, że w niniejszej sprawie nieruchomość została przejęta aktem notarialnym z 23 października 1980 r., a zatem nabycie miało charakter cywilny. Potwierdzeniem cywilnego charakteru przejęcia nieruchomości jest decyzja Naczelnika Miasta S. z [...] października 1980 r. wydana na podstawie art. 179 § 1 i 2 Kodeku cywilnego. Zgodnie z art. 179 kodeksu cywilnego (w brzmieniu obowiązującym w dacie zawarcia aktu notarialnego), jeżeli nieruchomość była przedmiotem własności indywidualnej albo osobistej, właściciel mógł wyzbyć się własności przez to, że się jej zrzekł. Zrzeczenie się wymagało formy aktu notarialnego i potrzebna była zgoda właściwego organu prezydium powiatowej (miejskiej) rady narodowej. Nieruchomość, której własności właściciel się zrzekł, stawała się własnością państwową, a Skarb Państwa ponosił odpowiedzialność z nieruchomości za jej obciążenia. Zdaniem Wojewody powyższy tryb przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa nie może być utożsamiany z wywłaszczeniem. Tylko nabycie umowne bezpośrednio związane z zamiarem wywłaszczenia konkretnej nieruchomości w związku z realizacją celu publicznego stanowi podstawę do przyjęcia, że nieruchomość została wywłaszczona. W niniejszym przypadku umowa notarialna nie została zawarta w warunkach realnego zagrożenia wywłaszczeniem w związku z zamiarem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Wadliwe byłoby uznanie, że każda cywilnoprawna umowa nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub gminę, przeznaczonej na cel publiczny, powinna być uznawana za alternatywną względem wywłaszczenia umowę nabycia nieruchomości. Skoro zrzeczenie się własności nieruchomości położonej w S. obręb [...], oznaczonej w dacie nabycia na rzecz Skarbu Państwa jako działki nr [...] nie miało charakteru wywłaszczenia, to odszkodowanie za przejęte działki nie przysługuje. Powyższe skutkuje koniecznością wydania decyzji o odmowie ustalenia odszkodowania. Zdaniem Wojewody okoliczność, że działki przeznaczone były w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cel publiczny, tj. urządzenie stałego pracowniczego ogrodu działkowego, nie miało wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Tylko nabycie umowne bezpośrednio związane z zamiarem wywłaszczenia konkretnej nieruchomości w związku z realizacją celu publicznego stanowi podstawę do przyjęcia, że nieruchomość została wywłaszczona, zatem przysługuje odszkodowanie stosownie do art. 128 ust. 1 u.g.n. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli B. i W. małż. P.. W uzasadnieniu podnieśli, że plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał w tamtym czasie utworzenie - na części niezabudowanej przedmiotowego gospodarstwa rolnego - stałych pracowniczych ogródków działkowych. W decyzji z [...] października 1980 r. wyrażono zgodę na przekazanie nieruchomości należącej do skarżących na rzecz Skarbu Państwa. Głównym motywem uzasadnienia było właśnie przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na urządzenie stałego pracowniczego ogrodu działkowego. Działanie skarżących zainicjowało w rzeczywistości procedurę wywłaszczenia, przyspieszyło ją i nosiło znamiona ugody w sprawie o wywłaszczenie. Z tego powodu zasadne jest zastosowanie przepisów o wywłaszczeniu w sposób odpowiedni. Czynność należy bowiem oceniać nie poprzez pryzmat jej nazwy, ale rzeczywistych skutków. Skutkiem dokonania tej czynności było przekazanie działki Skarbowi Państwa do realizacji określonego celu gospodarczego, który ostatecznie nie został zrealizowany - nieruchomość została przez władze miasta podzielona, zmieniono plan zagospodarowania i częściowo została odsprzedana prywatnemu inwestorowi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie przeniesienie własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w drodze jednostronnej czynności cywilnoprawnej zrzeczenia się prawa własności dokonanej na podstawie art. 179 k.c. Sąd ten powołał się na prawomocne orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 13 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 21/19, którym oddalona została skarga małżonków P. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działki gruntu daw. nr [...]. W ww. wyroku Sąd podniósł, że: "w orzecznictwie przyjmuje się, że przez termin "nieruchomość wywłaszczona" należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia, a więc na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (w sensie przedmiotowym) decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących przepisów ustaw (i dekretów z mocą ustaw), regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r., SK 43/07, publ. OTK-A 2008/10/175). (...) W świetle treści decyzji Naczelnika Miasta S. z [...] października 1980 r. i aktu notarialnego z 23 października 1980 r. stwierdzić należy, że Skarb Państwa nie nabył prawa własności przedmiotowej nieruchomości w drodze wyżej przedstawionej instytucji wywłaszczenia, a zatem podstawą żądania zwrotu wnioskowanej nieruchomości nie może być art. 136 u.g.n.". Analiza stanu prawnego obowiązującego w dacie dokonania przedmiotowej czynności zrzeczenia nieruchomości, w szczególności zaś rozwiązań zawartych w ustawie z 12 marca 1958 r., w tym w art. 6 tej ustawy, wskazuje, że zgodnie z ówczesnymi procedurami nabycie nieruchomości na cele określone w wywłaszczeniu mogło nastąpić bądź na podstawie odpłatnej umowy nabycia własności nieruchomości zawartej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego (lub w jego trakcie) albo w postępowaniu wywłaszczeniowym. Przepisy tej ustawy nie przewidywały wprost takiego sposobu jak jednostronne zrzeczenie się prawa własności nieruchomości. Sąd w sprawie II SA/Ke 21/19 ocenił, że decyzja z [...] października 1980 r. (ani akt notarialny z 23 października 2018 r.) nie jest decyzją wywłaszczeniową, o której mowa w art. 136 u.g.n. Brak jest także przesłanek do realizacji żądania na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami stosowanych w drodze analogii w obawie o naruszenie zasady równości obywateli, na jaką powołuje się strona w skardze. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego, popartego przez organy wyżej cyt. prawomocnym orzeczeniem tut. Sądu, którego stanowisko jest bez wątpienia istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy, nie wynika aby przedmiotowa nieruchomość została przez Skarb Państwa przejęta lub nabyta na podstawie jakiejkolwiek decyzji wywłaszczeniowej lub innego aktu prawnego wymienionego w art. 216 u.g.n. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro nieruchomość, której dotyczył wniosek skarżących o ustalenie odszkodowania, nie została wywłaszczona w rozumieniu przepisów prawa o wywłaszczeniu, w szczególności ustawy o gospodarce nieruchomościami, co prawomocnie przesądzono w sprawie II SA/Ke 21/19, a skarżący nie są osobami wywłaszczonymi w rozumieniu art. 128 ust. 1 u.g.n., to zasadnie organy obu instancji odmówiły ustalenia odszkodowania na rzecz B. i W. małż. P. na podstawie ostatniego z powołanych przepisów prawa. Organy nie naruszyły więc przy tym przepisów tej ustawy wskazanych w skardze poprzez wydanie kwestionowanych obecnie decyzji. Nadto Sąd ten zwrócił uwagę, że w aktach administracyjnych znajduje się w pismo procesowe skarżących z 27 lipca 2018 r. (k. 67), w którym wprost wyjaśnili oni, jakie były powody zrzeczenia się przez nich własności przedmiotowej nieruchomości. Wskazali, że w związku z przeprowadzką całej rodziny do Krakowa, koniecznym stało się pozbycie nieruchomości w S., a największy kłopot sprawiała nieruchomość położona przy Al. W. Stanowiła ona bowiem gospodarstwo rolne, które mogło być sprzedane tylko osobie z uprawnieniami rolniczymi, a nie było chętnych osób do wydzierżawienia tej nieruchomości, zaś plan miejscowy wykluczał podział tych działek i zmianę ich przeznaczenia na budowlane. Nadto wyjaśnili, że w związku z uzasadnieniem decyzji Naczelnika Miasta S. czekała ich w przyszłości procedura wywłaszczeniowa, choć nie było wiadomo, kiedy ona nastąpi. Z kolei kwestie dotyczące wypłacanych odszkodowań na rzecz dawnych polskich obywateli nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy z uwagi na inną jej podstawę faktyczną i prawną. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", oddalił skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący reprezentowani przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Domagali się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekli się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, a to: 1. art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, "u.g.n.", poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, iż wywłaszczenie nieruchomości w niniejszym przypadku nie nastąpiło, podczas gdy należało zastosować wykładnię rozszerzającą przepisu i przyjąć, iż przedmiotowy przypadek stanowi wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa; 2. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy zachodziły ku temu przesłanki; 3. art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy zachodziły ku temu przesłanki; 4. art. 216 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy zachodziły ku temu przesłanki; 5. art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie przewidzianej tam wypłaty odszkodowania, podczas gdy należy przyjąć, że zachodzą ku temu przesłanki; II. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy istniały naruszenia prawa uzasadniające jej uwzględnienie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że w poprzednim ustroju RP była praktyka nakłaniania obywateli do dobrowolnego przekazywania posiadanych gruntów na rzecz Skarbu Państwa pod groźbą wywierania różnego rodzaju nacisków i dopiero w braku zgody wszczynana była procedura wywłaszczeniowa. Z uwagi na powyższe, oświadczenia o zrzeczeniu się własności nieruchomości nie można traktować jako dobrowolne, lecz jako przymusowe, co uzasadnia zastosowanie w sprawie art. 112 ust. 2 u.g.n. w drodze wykładni rozszerzającej. Ich zdaniem w sprawie należy również zastosować art. 129 ust. 5 pkt u.g.n., bowiem o pozbawieniu prawa do nieruchomości można mówić zarówno w sytuacji wywłaszczenia, jak i w sytuacji przymusowego zrzeczenia się własności nieruchomości poprzez zawarcie umowy cywilnoprawnej na podstawie art. 179 k.c. Co więcej, ich zdaniem zrzeczenie się nieruchomości w sprawie należy potraktować jako ugodę w sprawie o wywłaszczenie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co ma miejsce w okolicznościach faktycznych sprawy, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść bowiem dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, uznać należy, że zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku bowiem przepisy takie jak art. 151, art. 145 § 1, art. 147 § 1 czy 149 § 1 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Są to przepisy ogólne (blankietowe), wynikowe, stanowiące jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę, uchylającego decyzję, stwierdzającego nieważność uchwały lub aktu albo wydania ich z naruszeniem prawa, czy stwierdzającego bezczynność organu lub przewlekłość postępowania. Wskazanie tylko tych przepisów nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ jest wskazaniem jedynie przepisów regulujących sposób rozstrzygnięcia sprawy, tj. art. 151, art. 145 § 1 czy 149 § 1 p.p.s.a. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być przepisy określające samo rozstrzygnięcie jedynie w powiązaniu z przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia. Podnosząc zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej nie powiązał wskazanych przepisów prawa z jakimikolwiek przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia. Za nietrafne także uznać należało podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego. Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że wnioskiem z dnia 18 sierpnia 1980 r. W. i B. małż. P. wystąpili do Naczelnika Miasta S. o wyrażenie zgody na nieodpłatne zrzeczenie się na rzecz Państwa prawa własności nieruchomości. Decyzją z dnia [...] października 1980 r. znak: [...] Naczelnik Miasta S. wyraził zgodę na nieodpłatne zrzeczenie się przez W. i B. małż. P. na rzecz Skarbu Państwa - Urzędu Miejskiego w S. w formie aktu notarialnego prawa własności nieruchomości, składającej się z działek oznaczonych numerami [...] o łącznej powierzchni 22547 m2. Aktem notarialnym z dnia 23 października 1980 r., [...] W. P. działający w imieniu własnym i żony B. P. zrzekł się własności nieruchomości, stanowiącej gospodarstwo rolne, oznaczonej na planie nr parc. [...] o łącznej pow. 2,2547 ha. Wnioskiem z 15 grudnia 2017 r. (uzupełnionym pismem z 2 stycznia 2018 r.) W. P. wystąpił do Starosty Starachowickiego o zwrot nieruchomości położonej w S. "ciągnącej się od Al. W. aż do ulicy P. o pow. 22547m2 lub "zapłatę jej równowartości wg szacunku biegłego". Starosta Starachowicki ustalił, że obecnie w ewidencji gruntów i budynków m. S. działce nr [...] odpowiada działka nr [...] o pow. 1,3143 ha, działce nr [...] odpowiada działka nr [...] o pow. 0,0111 ha i część działek nr [...] o pow. 0,0104 ha i nr [...] o pow. 0,1488 ha, działce nr [...] odpowiadają działki nr [...] o pow. 0,0069 ha i nr [...] o pow. 0,0574 ha, natomiast działce nr [...] odpowiadają działki nr [...] o pow. 0,0463 ha, nr [...] o pow. 0,0800 ha, nr [...] o pow. 0,0941 ha, nr [...] o pow. 0,0812 ha, nr [...] o pow. 0,0809 ha, nr [...] o pow. 0,0627 ha, nr [...] o pow. 0,0587 ha, nr [...] o pow. 0,0080 ha, nr [...] o pow. 0,0904 ha, nr [...] o pow. 0,0084 ha, nr [...] o pow. 0,0110 ha i część działek nr [...] o pow.1,3759 ha, nr [...] o pow. 0,0547 ha, nr [...] o pow. 0,0733 ha, nr [...] o pow. 0,0818 ha i nr [...] o pow. 0,0690 ha. Pismem z 17 lipca 2018 r. Starosta wystąpił do W. P. o doprecyzowanie, na jakiej podstawie żąda zadośćuczynienia w formie odszkodowania pieniężnego. B. i W. małż. P. w piśmie z 27 lipca 2018 r., wskazali m.in., że: "uzasadnione jest żądanie odszkodowania za działki, które nie mogą być zwrócone, gdyż zostały już przez miasto sprzedane i zabudowane". Następnie zawiadomieniem z dnia 23 sierpnia 2018 r. organ pierwszej instancji poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w S. obręb [...], oznaczonej w dacie nabycia na rzecz Skarbu Państwa jako działki nr [...] o łącznej powierzchni 22547 m2. W toku postępowania dotyczącego zwrotu ww. nieruchomości decyzją z [...] września 2018 r. znak: [...] Starosta Starachowicki orzekł o odmowie jej zwrotu. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Świętokrzyskiego z [...] listopada 2018 r. znak: [...] B. i W. małż. P. wnieśli skargę na ww. decyzję Wojewody Świętokrzyskiego, którą to skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 21/19 oddalił. Wyrok ten jest prawomocny. Rozpatrując natomiast wniosek w części dotyczącej zapłaty równowartości nieruchomości położonej w S. obręb [...], oznaczonej w dacie nabycia na rzecz Skarbu Państwa jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 22547 m2, Starosta Starachowicki - po rozważeniu, jak kształtowała się procedura wywłaszczenia nieruchomości pod rządami przepisów obowiązujących w chwili zrzeczenia się własności nieruchomości przez W. P. i B. P. oraz czy jakikolwiek związek z procesem wywłaszczenia mogło mieć zrzeczenie się nieruchomości na podstawie ówcześnie obowiązującego art. 179 § 1 Kodeksu cywilnego - decyzją z [...] stycznia 2019 r. orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość. Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Wojewody Świętokrzyskiego z [...] marca 2019 r. znak: [...]. Rozpatrując odwołanie od tej decyzji, Wojewoda Świętokrzyski wyjaśnił, że skontrolował postępowanie administracyjne organu pierwszej instancji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), dalej: "u.g.n.", oraz przepisy Kodeks postępowania administracyjnego i stwierdził, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe i znajduje uzasadnienie w przepisach prawa materialnego, tj. ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Organ odwoławczy uznał, że przejęcie ww. nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie art. 179 Kodeksu cywilnego na skutek zrzeczenia się jej własności przez właściciela w drodze jednostronnej czynności cywilnoprawnej, w związku z czym w świetle przepisów u.g.n. brak jest podstaw do ustalenia i przyznania odszkodowania za przejęte na rzecz Skarbu Państwa działki. Oddając skargę, Sąd pierwszej instancji uznał, że decyzja zaskarżonej treści nie narusza przepisów u.g.n. Stanowisko to należy uznać za prawidłowe. Zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Ustawa ta w art. 129 ust. 5 pkt 3 stanowi, że Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, w szczególności gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Odszkodowania na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami może domagać się zatem wyłącznie osoba wywłaszczona, gdy w związku z wywłaszczeniem nie ustalono odszkodowania. Zgodnie z art. 112 ust. 2 u.g.n. wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości (art. 112 ust. 2 u.g.n.). W orzecznictwie przyjmuje się, że przez termin "nieruchomość wywłaszczona" należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia, a więc na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (w znaczeniu przedmiotowym) decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących przepisów ustaw (i dekretów z mocą ustaw), regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r., SK 43/07, publ. OTK-A 2008/10/175). W niniejszej sprawie przeniesienie własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w drodze jednostronnej czynności cywilnoprawnej zrzeczenia się prawa własności dokonanej na podstawie art. 179 k.c. Zgodnie z art. 179 § 1 k.c. (ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r., obecnie t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 z późn. zm., w brzmieniu obowiązującym w dacie zrzeczenia się własności nieruchomości przez skarżących - Dz. U. z 1964 r., Nr 16 poz. 93 - dalej jako "k.c."), jeżeli nieruchomość jest przedmiotem własności indywidualnej albo osobistej, właściciel może wyzbyć się własności przez to, że się jej zrzeknie. Zrzeczenie się wymaga formy aktu notarialnego. Do zrzeczenia się własności nieruchomości potrzebna jest zgoda właściwego organu prezydium powiatowej (miejskiej) rady narodowej. Nieruchomość, której własności właściciel się zrzekł, staje się własnością państwową. Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność z nieruchomości za jej obciążenia. Jeżeli w chwili zrzeczenia się własności nieruchomości przysługiwało Skarbowi Państwa w stosunku do niej ustawowe prawo pierwokupu, odpowiedzialność ta ogranicza się do sumy, która należałaby się zrzekającemu w razie wykonania prawa pierwokupu (art. 179 § 2 k.c.). Mając na względzie treść decyzji Naczelnika Miasta S. z [...] października 1980 r. o wyrażeniu zgody na nieodpłatne zrzeczenie się przez W. i B. małż. P. na rzecz Skarbu Państwa - Urzędu Miejskiego w S. w formie aktu notarialnego prawa własności nieruchomości, składającej się z działek oznaczonych numerami [...] o łącznej powierzchni 22547 m2 oraz treść aktu notarialnego z 23 października 1980 r. o zrzeczeniu się przez W. i B. małż. P. na rzecz Skarbu Państwa - Urzędu Miejskiego w S. prawa własności ww. nieruchomości uznać należy, że Skarb Państwa nie nabył prawa własności przedmiotowej nieruchomości w drodze instytucji wywłaszczenia, a zatem podstawą żądania zwrotu wnioskowanej nieruchomości nie może być art. 136 u.g.n., na co zwrócił już uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w prawomocnym wyroku z 13 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 21/19. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej część, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. (...). Przepis ten znajduje się w rozdziale 6 działu III u.g.n. Przepis art. 216 w ust. 1 i 2 u.g.n. nakazuje stosować przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa lub gminę na podstawie enumeratywnie wyliczonych w tym przepisie ustaw, a nawet przepisów poszczególnych ustaw. Z mocy art. 216 u.g.n. zastosowanie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. zostało rozszerzone na nieruchomości »przejęte lub nabyte« na podstawie wskazanych w tym przepisie aktów normatywnych. Wśród przypadków wymienionych w art. 216 u.g.n. ustawodawca nie umieścił przypadku, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, a mianowicie dobrowolnego zrzeczenia się prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie aktu notarialnego, w trybie art. 179 k.c. Już w prawomocnym wyroku z 13 marca 2019 r. sygn. II SA/Ke 21/19, wydanym w przedmiocie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał, że skoro art. 216 u.g.n. nie przewiduje zastosowania przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. do nieruchomości przekazanych nieodpłatnie na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 179 k.c., a możliwość rozszerzającej jego wykładni jest wyłączona, nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie przedmiotowej nieruchomości. W niniejszej sprawie przeniesienie własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w drodze jednostronnej czynności cywilnoprawnej zrzeczenia się prawa własności dokonanej na podstawie art. 179 k.c. Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że analiza stanu prawnego obowiązującego w dacie dokonania tej czynności, w szczególności zaś rozwiązań zawartych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (DZ. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), w tym w art. 6 tej ustawy, wskazuje, że zgodnie z ówczesnymi procedurami nabycie nieruchomości na cele określone w wywłaszczeniu mogło nastąpić bądź na podstawie odpłatnej umowy nabycia własności nieruchomości zawartej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego (lub w jego trakcie) albo w postępowaniu wywłaszczeniowym. Przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie przewidywały wprost takiego sposobu nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości jak zrzeczenie się prawa własności nieruchomości w drodze jednostronnej czynności prawnej zrzeczenia się prawa własności dokonanej na podstawie art. 179 k.c. Skoro zatem nieruchomość, której dotyczył wniosek skarżących o ustalenie odszkodowania, nie została wywłaszczona w rozumieniu przepisów prawa o wywłaszczeniu, w szczególności ustawy o gospodarce nieruchomościami, co też prawomocnie przesądzono w sprawie sygn. II SA/Ke 21/19, a skarżący nie są osobami wywłaszczonymi w rozumieniu art. 128 ust. 1 u.g.n., trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął za orzekającymi w sprawie organami, że brak jest podstaw prawnych do ustalenia i przyznania odszkodowania skarżącym kasacyjnie za przedmiotową nieruchomość. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, wydając w sprawie wyrok zaskarżonej treści Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 112 ust. 2, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 136 ust. 3 oraz art. 216 ust. 1 u.g.n., co wyżej wykazano. Wbrew także odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżących kasacyjnie, powyższej oceny prawnej nie mógł zmienić argument, że z uzasadnienia decyzji Naczelnika Miasta S. wynika, iż nieruchomość, której dotyczyła zgoda na zrzeczenie się prawa własności nieruchomości udzielona ww. decyzją z [...] października 1980 r., zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego leżała na terenie przeznaczonym na cel publiczny, tj. na stałe pracownicze ogródki działkowe i stwierdzała, że cel ten może być niezwłocznie zrealizowany. Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że fakt, że nieruchomości znajdowały się na terenie przeznaczonym pod pracownicze ogródki działkowe sam w sobie nie świadczy, że zrzeczenia się prawa własności tych nieruchomości należy automatycznie postrzegać jako dokonanego pod przymusem. Trafnie też Sąd ten zwraca uwagę na znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy pismo procesowe skarżących kasacyjnie z 27 lipca 2018 r. (k. 67 akt administracyjnych), w którym skarżący wprost wyjaśnili, jakie były powody zrzeczenia się przez nich własności przedmiotowej nieruchomości. Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie. Zgodnie z owym przepisem prawa wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W sprawie bowiem nie doszło do wywłaszczenia nieruchomości, której postępowanie dotyczy. Własność tej nieruchomości Skarb Państwa nabył na podstawie jednostronnej czynności prawnej dotychczasowych właścicieli tejże nieruchomości dokonanej w trybie art. 179 k.c., wyrażonej w formie aktu notarialnego z 23 października 1980 r., po uprzednim wyrażeniu - przez właściwy organ decyzją z [...] października 980 r. – zgody na nieodpłatne zrzeczenie się przez nich prawa własności tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Utrata mocy art. 179 k.c. z dniem 15 lipca 2006 r. na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 marca 2005 r., sygn. K 9/04 pozostaje bez wpływu na ważność i skuteczność zrzeczenia się własności nieruchomości za zgodą właściwego organu. Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na postawie art. 184 p.p.s.a.