I OSK 3055/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 37/12 w sprawie ze skargi I. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 37/12, po rozpoznaniu skargi I. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. działając z upoważnienia Wójta Gminy B. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] odmówił I. C. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad ojczymem J.F. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji stwierdził, że J. F. jest wdowcem i osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym wymagającą całodobowej opieki pielęgnacyjnej. Wnioskodawczyni (pasierbica) zamieszkuje w tej samej posesji, nie pracuje zawodowo i sprawuje opiekę nad ojczymem, który nie posiada własnych dzieci. Na wnioskodawczyni nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem ojczyma zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, co oznacza, że w sprawie zaistniała, określona w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie I. C. wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem I.C. wniosła odwołanie. W jego uzasadnieniu podniosła, że nie pracuje zawodowo, bowiem sprawuje opiekę nad ojczymem, który wymaga całodobowej opieki z uwagi na utratę wzroku oraz inne schorzenia. Podniosła również, że J. F., mimo że nie adoptował jej, to traktował ją jak córkę i łożył na jej utrzymanie. Podała także, że J. F. nie posiada własnych dzieci ani rodzeństwa. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że J. F. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, zatem spełniona została przesłanka dotycząca osoby wymagającej opieki. Jednakże, zdaniem organu, art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przyznaje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie jedynie w przypadku, gdy w myśl art. 128 k.r.o. ciąży na niej obowiązek alimentacyjny. Organ stwierdził, że na I. C. - jako na osobie spowinowaconej nie zaś spokrewnionej - nie ciąży obowiązek alimentacyjny na rzecz J. F., co oznacza, że nie została spełniona przesłanka w postaci obowiązku alimentacyjnego I. C. warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła I. C. W jej uzasadnieniu wskazała przede wszystkim na zły stan zdrowia swojego ojczyma oraz na "ludzki" aspekt swojej sprawy, a więc zapewnienie opieki osobie, która, mimo że nie jest jej biologicznym ojcem (mąż zmarłej matki), wychowała ją i utrzymywała. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 37/12 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] listopada 2011 r. Sąd I Instancji stwierdził, że orzekające w niniejszej sprawie organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Organy uznały, że na skarżącej, jako na osobie spowinowaconej, a nie spokrewnionej nie ciąży obowiązek alimentacyjny w stosunku do J. F., co oznacza, że nie została spełniona przesłanka w postaci obowiązku alimentacyjnego I. C. warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu I instancji stanowisko organów jest błędne, jako że całkowicie pomija treść art. 144 § 1 k.r.o., który stanowi, że dziecko może żądać świadczeń alimentacyjnych od męża swojej matki, nie będącego jego ojcem, jeżeli odpowiada to zasadom współżycia społecznego. Powołany przepis przewiduje zatem między innymi obowiązek alimentacyjny dziecka w stosunku do męża matki w sytuacji, gdy nie jest on ojcem dziecka, a przyczyniał się do jego wychowania i utrzymania. Co więcej, do obowiązku tego stosuje się odpowiednio przepisy o obowiązku alimentacyjnym między krewnymi. W ocenie Sądu organ nie mógł zatem przyjąć, że skarżąca jako pasierbica J. F., na której nie ciąży obowiązek alimentacyjny w stosunku do ojczyma nie jest uprawniona do żądania świadczenia pielęgnacyjnego przewidzianego w art. 17 ust.1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Obowiązek alimentacyjny skarżącej w stosunku do ojczyma wynika bowiem z powołanego przepisu k.r.o. Osobne zagadnienie stanowi natomiast, w ocenie Sądu I instancji, ustalenie przesłanki niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojczymem. W aktach postępowania administracyjnego znajduje się oświadczenie I. C. z dnia 19 października 2011 r., z którego wynika, że jest ona ubezpieczona w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, co zdaje się sugerować prowadzenie przez nią i jej męża gospodarstwa rolnego. Jednocześnie skarżąca oświadczyła, że nie pracuje zawodowo, gdyż sprawuje całodobową opiekę nad ojczymem. Zdaniem Sądu, sam fakt posiadania i prowadzenia gospodarstwa rolnego nie wyklucza rolnika z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o ile posiadane przez niego gospodarstwo oraz rodzaj upraw, pozwalałyby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a pracy takiej nie podejmuje (bądź z niej rezygnuje) z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na niej obowiązek alimentacyjny. Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów, czyli: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. - art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 144 k.r.o., przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, że skarżąca jako pasierbica jest osobą, na której wprost z mocy powołanego przepisu k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny w stosunku do ojczyma, a przez to jest osobą uprawnioną do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w przypadku niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad ojczymem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami wymienionymi w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, - art. 17 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego błędną wykładnię, poprzez przyjęcie, iż na gruncie powołanych przepisów osobie posiadającej status rolnika możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, 2) naruszenie przepisów prawa procesowego, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] listopada 2011 r., wskutek błędnego przyjęcia, iż decyzje te naruszały art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 144 k.r.o., - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 i w związku z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] listopada 2011 r., mimo niewykazania, że wymienione decyzje naruszały przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, - art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarga I. C., jako nieuzasadniona, winna zostać oddalona. Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi I. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] grudnia 2011 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń. O ile zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 151 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie były zasadne, gdyż sporządzone przez Sąd I instancji uzasadnienie wydanego orzeczenia spełnia warunki zawarte w art. 141 § 4, zaś oparcie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej ustawy stanowiło jedynie następstwo przyjętej przez Sąd Wojewódzki wykładni prawnomaterialnej, o tyle zarzut dotyczący obrazy prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.) okazał się usprawiedliwiony. Kluczowym zagadnieniem, które wystąpiło w rozpatrywanej sprawie, było rozstrzygnięcie, czy w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych rolnik posiadający i prowadzący gospodarstwo rolne, ubezpieczony w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, może otrzymać świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad bliską mu osobą niepełnosprawną. Wyjaśnić należy, że powyższe zagadnienie stało się przedmiotem rozważań poszerzonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale z dnia 11 grudnia 2012 r. (sygn. akt I OPS 5/12) uznał, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Na mocy art. 269 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego mają co do zasady charakter wiążący. Sąd orzekający w sprawie, w której pojawia się zagadnienie prawne rozstrzygnięte już w uchwale, bez zgłoszenia wniosku o podjęcie tak zwanej "uchwały przełamującej" nie może wyrazić innego poglądu niż ten sformułowany w uchwale przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego uznając, że dotyczy ona także sytuacji prawnej skarżącej. W uzasadnieniu powołanej uchwały stwierdzono w szczególności, że jakkolwiek przepis art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych odnosi się wprost do zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, których nie podejmuje lub z których rezygnuje osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, a nie do tego, jaką działalność prowadzi ta osoba, to jednak ratio legis tego przepisu wskazuje, że chodzi tu o osobę, której wyłącznym źródłem utrzymania (dochodów) jest zatrudnienie lub inna praca zarobkowa w rozumieniu powołanej ustawy. Istota świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 ustawy, które zastąpiło dodatek stały regulowany art. 27 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414, ze zm.), polega bowiem na tym, że świadczenie to jest adresowane wyłącznie do tych osób, których źródłem utrzymania jest wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i które nie podejmują lub rezygnują z tego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Oznacza to, że nie jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego osoba, która nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w sytuacji, gdy ma inne źródło utrzymania (dochodów) i to bez względu na wielkość tych dochodów. Przemawia za tym również wyłączenie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do osób, które otrzymują jakiekolwiek świadczenia (dochody) z innych tytułów, wymienionych w art. 17 ust. 5 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że wprawdzie zasadniczo ocena normatywna spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub pracy zarobkowej w celu nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna odbywać się na gruncie pojęć ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale pojęcia "rolnik" ustawa ta nie definiuje. Definicję taką zawiera natomiast art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291, ze zm.), zgodnie z którym, ilekroć w ustawie jest mowa o rolniku, rozumie się przez to pełnoletnią osobę fizyczną, zamieszkującą i prowadzącą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym. W myśl tej definicji rolnikiem jest zatem osoba będąca posiadaczem gospodarstwa rolnego. W uchwale tej wskazano, że prowadzenie gospodarstwa rolnego oznacza stałą i osobistą działalność rolnika, mającą charakter zarówno wykonywania pracy lub innych zwykłych czynności wiążących się z tym prowadzeniem, jak i zarządzanie gospodarstwem. Zatem przy właściwej organizacji pracy rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne - zarządzać nim i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Sam fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego pozbawia rolnika prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i nie ma w tym wypadku potrzeby dokonywania oceny, czy wielkość posiadanego przez niego gospodarstwa oraz rodzaj upraw pozwalałyby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej poza rolnictwem, nawet jeśli osoba taka powołuje się na okoliczność, że pracy takiej nie podejmuje (bądź z niej rezygnuje) z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na niej obowiązek alimentacyjny. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale wyjaśnił także, że rolnicy prowadzący gospodarstwo rolne nie mogą w równej mierze zrezygnować z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej, co osoby wykonujące określone w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych formy aktywności zawodowej. Są bowiem w innej sytuacji ekonomicznej i socjalnej aniżeli osoby świadczące pracę na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonujące pracę lub świadczące usługi na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych, a także prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą, zwłaszcza gdy się bierze pod uwagę sposób i warunki uzyskiwania środków utrzymania. W wypadku osób rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej świadczenie pielęgnacyjne ma zrekompensować utratę szans zarobkowych na skutek poświęcenia czasu wyłącznie na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że wszystkie formy aktywności wymienione w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych podlegają obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu określonemu w przepisach ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm.). W wypadku rolników ich odmienne szanse i możliwości zarobkowe oraz różny tytuł ubezpieczenia wynikają zarówno z faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego, jak i z odmiennego reżimu zabezpieczenia społecznego określonego w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników. W powołanej uchwale wskazano, że w sensie ekonomicznym prowadzenie gospodarstwa rolnego tym różni się od wskazanych w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych form aktywności zawodowej, że rolnik działa na własny rachunek ponosząc ryzyko gospodarcze oraz podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Oznacza to, że nie jest możliwe uzyskanie świadczenia o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy rolnik prowadzi gospodarstwo rolne. Kierując się przedstawionymi wyżej argumentami, które Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela, należało uznać, że w świetle art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowiło w rozpatrywanym przypadku negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. I. C. jest właścicielem gospodarstwa rolnego i z tego tytułu podlega ubezpieczeniu w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, a zatem nie można jej było uznać za osobę rezygnującą z zatrudnienia czy też niepodejmującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwioną w zakresie, w jakim zarzucała ona Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego i w tym zakresie skargę kasacyjną należało uwzględnić, a biorąc pod uwagę, że w toku postępowania kasacyjnego nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz oddaleniu skargi. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 207 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.