I OSK 3056/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 września 2013 r., sygn. akt II SAB/Bd 185/13 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Stowarzyszenia O. na bezczynność Wójta Gminy G. w przedmiocie zgłoszenia zmiany klasyfikacji nieruchomości postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i sprawę przekazać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 9 września 2013 r., (sygn. akt II SAB/Bd 185/13) odrzucił skargę Stowarzyszenia O.na bezczynność Wójta Gminy G. w przedmiocie zgłoszenia zmiany klasyfikacji nieruchomości Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Stowarzyszenie O. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność Wójta Gminy G. w przedmiocie zgłoszenia zmiany klasyfikacji nieruchomości. W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy G. wniósł o jej oddalenie. Zarządzeniem z dnia 25 czerwca 2013 r. wezwano skarżącego do wskazania, czy przed wniesieniem skargi do Sądu wniósł zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem uznania, że strona skarżąca z takim zażaleniem nie występowała. W piśmie z dnia 11 lipca 2013 r. skarżący oświadczył, że nie składał zażalenia do organu wyższego stopnia na bezczynność Wójta Gminy G. bowiem w sprawie niniejszej nie ma zastosowania tryb dotyczący bezczynności organu wynikający z przepisów k.p.a. Skarżący złożył bowiem skargę, o której mowa w art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz.594 ze zm.). Odrzucając skargę – na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) dalej jako: "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał ją za niedopuszczalną. W uzasadnieniu swego postanowienia Sąd Wojewódzki – powołując się na art. 3 § 1 i 2 oraz art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a.- wskazywał, że Stowarzyszenie przed wniesieniem skargi na bezczynności, zobligowane było złożyć – w trybie art. 37 § 1 k.p.a. – zażalenie do organu wyższego stopnia, czego jednak nie uczyniło. Niewyczerpanie przez skarżącego w niniejszym przypadku środków zaskarżenia, skutkowało odrzuceniem ww. skargi. Na marginesie Sąd Wojewódzki - odnosząc się do twierdzenia Stowarzyszenia, iż przesłanką ewentualnego zaskarżenia na podstawie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym jest powołanie się strony skarżącej na naruszenie jej interesu prawnego czy uprawnienia, które zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca podkreślił, że Stowarzyszenie w skardze nie powołało się na naruszenie interesu prawnego. Ponadto Stowarzyszenie nie zmodyfikowało żądania skargi z bezczynności na możliwość wniesienia skargi w trybie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, a jedynie wskazało na dodatkową podstawę prawną. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, są to dwa różne żądania i to strona skarżąca jako inicjatorka postępowania skargowego winna wskazać, z którego trybu chce skorzystać. Stowarzyszenie O. w skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w całości zarzuciło mu naruszenie: - art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 37 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez arbitralne odrzucenie skargi pomimo nierozpoznania sprawy w jej granicach, a w konsekwencji dokonanie kontroli działania organów władzy publicznej na podstawie przepisów, które nie mają w sprawie zastosowania z pominięciem właściwego trybu (i przesłanek) kontroli określonego w ustawie szczególnej (ustawie z dnia 8 marca 1990r o samorządzie gminnym Dz. U. z 2013 r. poz.594 ze zm.), - art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze, - art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawie o samorządzie gminnym poprzez arbitralne odrzucenie skargi pomimo uchylenia się przez Sąd od wykonania obowiązku kontroli w sprawie, w której przepisy ustaw szczególnych nakładają na Sąd taki obowiązek (ustawie z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym — Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.). - art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia wynikających z akt sprawy zdarzeń kształtujących podstawy prawne i faktyczne skargi, - art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. P.p.s.a. poprzez brak doręczenia stronie odpisu odpowiedzi organu na skargę, przez co strona została pozbawiona możności obrony swoich praw. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazywano, że w świetle art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd nie jest związany podstawą prawną skargi. Powyższy przepis ma służyć umożliwieniu Sądowi pełnej kontroli działania administracji publicznej, nawet w przypadku gdy strona nietrafnie dokona kwalifikacji podstawy prawnej wniesienia skargi. Punktem wyjścia dla działania Sądu jest zatem treść skargi. Wniesienie skargi powoduje jedynie wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego. Nie będąc związany granicami skargi, Sąd I instancji był zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, z uzasadnienia skargi, a także z załączonych dokumentów i pism skarżącego wynikało, iż w sprawie, która jest przedmiotem skargi, nie ma zastosowania tryb dotyczący bezczynności organu wynikający z przepisów k.p.a. Sąd I instancji nie mógł zatem odrzucić jej na podstawie art. 58 §1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. Podkreślono przy tym, że bezczynność organu polegająca na niezgłoszeniu Staroście G. zmian danych objętych ewidencją gruntów dotyczących działek [...], [...], [...] położonych w obrębie B., nie należy do spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, a więc nie mogły mieć tu zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Stowarzyszenie domagało się ochrony, do której prawo przyznają mu przepisy szczególne, co jasno wynika z treści skargi. Sąd Wojewódzki tymczasem, wbrew żądaniu Stowarzyszenia, dokonał oceny skargi według przesłanek, które w zestawieniu z okolicznościami sprawy w oczywistej konsekwencji ją dyskwalifikują, prowadząc do jej odrzucenia i zamykając drogę sądową dla ochrony jej praw. Tym samym w sposób nieuzasadniony przyjął, iż skargę należy ocenić z uwzględnieniem art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. oraz art. 37 k.p.a. Sąd natomiast zaniechał zbadania, czy skarżącemu przysługuje uprawnienie do wniesienia skargi – na podstawie art. 101a ust. 1 w zw. z. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym uchylił się od rozpoznania przedmiotu sprawy naruszając zasady określone w art. 134 § 1 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie podkreślił przy tym, że pismem z dnia [...] kwietnia 2013r. wezwał Wójta Gminy G. do usunięcia naruszenia prawa poprzez dopełnienie ustawowego obowiązku i zgłoszenie zmiany klasyfikacji ww. nieruchomości. Ponadto przedstawił pisemne zgody mieszkańców B. do złożenia skargi i reprezentowania ich przed sądami administracyjnymi tej sprawie, w których mieszkańcy wykazali naruszenie ich interesu prawnego. Wobec tego zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 101 a ust. 1 w zw. z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W świetle powyższego – zdaniem Stowarzyszenia – Sąd Wojewódzki naruszył także art. 133 § 1 P.p.s.a. wydając zaskarżone orzeczenie wbrew treści dokumentów znajdującym się w aktach sprawy. W jego ocenie, w niniejszej sprawie nie dało się ustalić przedmiotu sprawy w oderwaniu od samej skargi, z której treści wynika, na jakiej podstawie została ona oparta. Podkreślono przy tym, że brak doręczenia stronie odpisu odpowiedzi organu na skargę powodowało, że strona została pozbawiona możności obrony swoich praw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw, które częściowo należało uznać za usprawiedliwione. Nie można było bowiem uznać za zasadne twierdzeń skarżącego kasacyjnie, iż Sąd I instancji naruszył art. 133 i art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. w sytuacji, gdy nie dokonywał merytorycznej oceny wniesionej skargi, a odrzucił ją wyłącznie z powodów formalnych. Nie mógł bowiem odnosić się w tym przypadku do merytorycznych aspektów sprawy, jak również zbędne było przekazanie stronie odpisu odpowiedzi na skargę stanowiącej merytoryczną odpowiedź na zawarte w piśmie inicjującym postępowanie sądowoadministracyjne zarzuty. Odnosząc się do pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy uznać, że są one o tyle uzasadnione, że na ich podstawie należało uznać, iż Sąd Wojewódzki odrzucił ww. skargę co najmniej przedwcześnie. Zarówno z treści samej skargi - choć strona, jako podstawę prawną wskazała w niej m. in. art. 3 § 8 P.p.s.a. – oraz dalszych pism procesowych wynika, iż w rzeczywistości wniesiona przez Stowarzyszenie skarga odnajduje swe oparcie w przepisach art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Powyższe powoduje, że Sąd Wojewódzki, ponownie rozpoznając sprawę, będzie zobligowany ustalić, czy skarga Stowarzyszenia także na gruncie ww. przepisów jest dopuszczalna, czy skarżący w związku z tym dopełnił wymogów formalnych do jej wniesienia, a w przypadku stwierdzenia braku podstaw do jej odrzucenia, rozpozna skargę merytorycznie. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 1 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł, ponieważ zgodnie z art. 209 p.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Zgodnie z powyższą zasadą Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest rozstrzygać o kosztach postępowania kasacyjnego w orzeczeniu wydanym w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku, natomiast w niniejszej sprawie została rozpoznana skarga kasacyjna od postanowienia o odrzuceniu skargi.