I OSK 3136/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 911/12 odrzucającego skargę F. K. na uchwałę Rady Gminy Dobrcz z dnia 12 lutego 2004 r., nr X/120/2004 w przedmiocie zaliczenia dróg o znaczeniu lokalnym do dróg gminnych postanawia oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 15 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 911/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę F. K. na uchwałę Rady Gminy Dobrcz z dnia 12 lutego 2004 r., nr X/120/2004 w przedmiocie zaliczenia dróg o znaczeniu lokalnym do dróg gminnych. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji podał, że F. K., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Gminy Dobrcz z dnia 12 lutego 2004 r., nr X/120/2004 w przedmiocie zaliczenia do dróg o znaczeniu lokalnym dróg gminnych. Sąd wskazał następnie, że zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270, dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka, jak natomiast stanowi art. 52 § 2 p.p.s.a., przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Jeżeli natomiast ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa, co wynika z art. 52 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W niniejszej sprawie wniesienie skargi poprzedzone zostało złożeniem przez skarżącego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, co nastąpiło pismem z dnia 30 maja 2012 r., które wpłynęło do organu w dniu 31 maja 2012 r., o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach sprawy (k. 17 akt sądowych). Jak wynika z akt administracyjnych i sądowych odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie została udzielona, w związku z czym, biorąc pod uwagę powyższe uregulowania Sąd przyjął sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi. Na podstawie akt sprawy ustalono, że termin ten upłynął w dniu 30 lipca 2012 r. Skarga tymczasem wniesiona została w dniu 9 sierpnia 2012 r. (data stempla pocztowego na kopercie k. 18 akt sądowych), zatem z naruszeniem sześćdziesięciodniowego terminu od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Mając na uwadze powyższe odrzucono skargę kasacyjną na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej od postanowienia z dnia 15 października 2012 r. reprezentowany przez adwokata F. K. zarzucił Sądowi I instancji naruszenie: 1/ prawa materialnego, tj.: - art. 101 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej ,,u.s.g.") w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie mimo, iż z treści art. 101 u.s.g. regulującego kwestię wniesienia skargi wprost wynika, że w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, gdzie maksymalny termin na rozpoznanie sprawy wynosi dwa miesiące od dnia wszczęcia postępowania, co doprowadziło do dowolnego uznania, iż skarga została złożona po terminie mimo, że zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 101 ust. 3 u.s.g. nie upłynął jeszcze bezskuteczny termin do udzielenia przez organ administracji publicznej odpowiedzi na wezwanie, - art. 102a u.s.g. poprzez jego niezastosowanie i wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi w oparciu o treść art. 53 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 4 p.p.s.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2) przepisów postępowania, tj. - art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że wskazany w art. 53 § 2 p.p.s.a. sześćdziesięciodniowy termin jest ostatecznym do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w trybie art. 101 u.s.g., podczas gdy dopiero od bezskutecznego upływu wskazanego okresu zaczyna biec trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi, - art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez pozbawienie strony możliwości obrony swych praw i sprawiedliwego rozpoznania sprawy, co wynika z nieuwzględnienia takich okoliczności jak niejasność stosowanych przepisów oraz zaniechania przez organ administracji publicznej pouczenia skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków w sytuacji, gdy organ ten winien czuwać, aby osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa bądź wątpliwości wynikających z jego prawidłowej interpretacji i w tym celu udzielać im niezbędnych pouczeń, co w efekcie skutkuje nieważnością postępowania. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację dotyczącą poszczególnych zarzutów, kwestionującą stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie do terminu do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. w przypadku, gdy wezwanie organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia pozostało bezskuteczne. Rada Gminy Dobrcz, reprezentowana przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu pisma podkreślono, że stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu opiera się na uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07, która to uchwała na mocy art. 269 § 1 p.p.s.a. wiąże sądy administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ,,p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty naruszenia art. 101 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 35 § 3 k.p.a., art. 102a u.s.g. i art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. są niezasadne. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy do skarg wnoszonych w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie art. 53 § 2 p.p.s.a. Wskazać zatem należy, iż istniejące rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w kwestii dotyczącej terminu do złożenia skargi do sądu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostały rozstrzygnięte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (publ. ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 60), w której stwierdzono, iż przepis art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z poglądem prawnym zaprezentowanym w powołanej uchwale przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. wprowadza dwa terminy do wniesienia skargi; pierwszy termin dotyczy sytuacji, gdy właściwy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie (termin ten wynosi 30 dni i liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie) oraz drugi termin, który dotyczy sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie (termin ten wynosi 60 dni i liczy się od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia). Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia rozpoczyna bieg drugi z tych terminów czyli 60 - dniowy, jeżeli jednak przed jego upływem organ doręczy odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin 30 - dniowy liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie doręczy odpowiedzi na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania, to w tym nieprzekraczalnym terminie (60 dni od dnia wniesienia wezwania) powinna być wniesiona skarga. Podzielając powyższe stanowisko uznać trzeba, że argumentacja skargi kasacyjnej zmierzająca do wykazania, iż skarga w niniejszej sprawie została złożona z zachowaniem terminu, jest nieusprawiedliwiona. Skoro bowiem organ został wezwany do usunięcia naruszenia prawa w dniu 30 maja 2012 r., to zgodnie z powołanym przepisem termin do wniesienia skargi, wobec braku udzielenia odpowiedzi na wezwanie, wynosi sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Tymczasem skarga została wniesiona do Sądu w dniu 9 sierpnia 2012 r., a więc z uchybieniem przewidzianego prawem terminu i jako spóźniona podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. jest również nietrafny. Wskazać należy, że strona była w sprawie reprezentowana przez adwokata. Obowiązki organów administracji publicznej wynikające z art. 9 k.p.a. nie polegają na informowaniu adwokata o treści przepisów prawa stanowiących podstawę rozstrzygania sprawy, w której adwokat ten występuje jako pełnomocnik strony (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 699/11). Niezależnie od powyższego zauważyć trzeba, że przesłanka nieważności wskazana w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. dotyczy wad postępowania sądowoadministracyjnego, w którym art. 9 k.p.a. nie ma bezpośredniego zastosowania. Obowiązek zaś sądu administracyjnego udzielania stronom wskazówek i pouczeń, który uregulowany jest w art. 6 p.p.s.a. dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy strona występuje w sprawie bez profesjonalnego pełnomocnika, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Ponadto należy zauważyć, że treść zarzutu nie odnosiła się do Sądu. Mając powyższe względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania kasacyjnego, bowiem przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania w sprawie ze skargi kasacyjnej wniesionej od postanowienia.