I OSK 3170/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Marian Wolanin, Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w dniu 22 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3579/14 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 3170/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.S. (dalej, jako: skarżący) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Naczelnik Miasta i Gminy w [...] decyzją z dnia [...] lutego 1980 r. orzekł o odpłatnym przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej położonej w L., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 0,3097 ha, stanowiącej w dacie przejęcia własność skarżącego. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] wystąpił J. S., podnosząc, ze decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem nie składał on wniosku o przejęcie nieruchomości odpłatnie przez Państwo. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że podstawę prawną kwestionowanej decyzji stanowi art. 53 ustawy z dnia z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140). Z aktu własności ziemi z dnia [...] marca 1977 r. (Nr [...]) wynika, iż skarżący był właścicielem nieruchomości rolnej składającej się z działek o numerach: pb. [...] pgr., [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,6709 ha, położonej w L. Na dzień wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] wnioskodawca miał ukończony 43 rok życia, a zatem nie spełniał - określonego w art. 2 ust 1 pkt 1 ww. ustawy - warunku do uzyskania emerytury. Ponadto, w toku postępowania uzyskano od H. S. - żony wnioskodawcy informację, że J. S. nie był inwalidą w dacie wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] lutego 1980 r. Minister stwierdził, iż o okoliczności złożenia przez J. S. wniosku o odpłatne przejęcie przez Państwo nieruchomości wchodzących w skład tego gospodarstwa wskazuje treść decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] lutego 1980 r. Wprawdzie wniosek poprzedzający powyższą decyzję Naczelnika nie zachował się w aktach administracyjnych Urzędu Miejskiego w [...], zaś akt niniejszego postępowania nie ma także w zasobach Archiwum Narodowego w [...], Archiwum Akt Nowych w [...] oraz Archiwum Państwowego w [...], jednakże - zdaniem Ministra - powyższe nie może wskazywać, iż analizowana decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 53 powołanej ustawy z dnia 27 października 1977 r. W aktach postępowania zachowało się natomiast podanie z dnia 14 lutego 1980 r. (sporządzone 3 dni po wydaniu kwestionowanej decyzji) określone jako: "Wniosek w sprawie sprzedaży gruntu dla Państwa za spłaty pieniężne". Z podania tego wynika, że obywatel J. S. zamieszkały w L. przy ulicy [...] wyraził zgodę na sprzedanie gruntu stanowiącego jego wyłączną własność na rzecz Państwa. Wnioskodawca wskazał, że obszar jego gospodarstwa wynosi 0,6709 ha z czego chce sprzedać część obejmującą działkę nr [...] o powierzchni 0,3097 ha. Podanie to zostało podpisane przez skarżącego. Organ nadzorczy podkreślił, że obecnie intencją skarżącego jest podważenie treści podania poprzez potraktowanie oświadczenia woli w nim wyrażonego, jako złożonego pod wpływem błędu. Okoliczność ta - zdaniem Ministra - nie może jednak wywierać wpływu na wynik niniejszego postępowania. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie nadzorcze, nie jest uprawniony bowiem do ustalania, czy ww. oświadczenie woli przy jego złożeniu było obarczone którąś z wad przewidzianych w przepisach prawa cywilnego. Zdaniem organu, fakt, iż w aktach postępowania zwykłego zamieszczone jest ww. podanie oznacza, że w niniejszej sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. w zakresie przesłanki złożenia wniosku. Wprawdzie, podanie skarżącego zostało sporządzone 3 dni po wydaniu decyzji Naczelnika jednakże, jak wskazał Minister, w orzecznictwie sądów administracyjnych w kontekście badania przesłanki złożenia wniosku w trybie art. 53 akcentuje się potrzebę uwzględniania przez organ prowadzący postępowanie nieważnościowe wszelkich oświadczeń stron dotyczących tej materii, choćby były one składane przez te strony już po wydaniu weryfikowanej decyzji. Reasumując, Minister podniósł, iż w niniejszej sprawie brak jest przesłanek do przyjęcia, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] lutego 1980 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zebrane materiały nie pozwalają również na uznanie, aby wystąpiła któraś z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia [...] września 2014 r. wystąpił J. S. Zarzucił organowi naruszenie art. 7- 10, 77, 80 i 156 § 1 i 2 k.p.a. oraz błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że J. S. wystąpił z wnioskiem o odpłatne przekazanie nieruchomości na rzecz Państwa, podczas gdy w aktach sprawy brak jest takiego wniosku. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2014 r. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, podkreślając, że to, iż w aktach sprawy postępowania zwykłego nie zachował się wniosek skarżącego o przejęcie przedmiotowego gospodarstwa na własność Państwa nie oznacza, że wniosek taki nie został złożony. Na okoliczność wystąpienia przez skarżącego z wymaganym wnioskiem wskazuje bowiem, zdaniem organu odwoławczego, nie tylko treść decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] lutego 1980 r., ale także i podanie strony z dnia 14 lutego 1980 r., określone jako: "Wniosek w sprawie sprzedaży gruntu dla Państwa za spłaty pieniężne". Minister podkreślił, że w postępowaniu nadzorczym do wykazania rażącego naruszenia prawa konieczne jest oczywiste i jednoznaczne potwierdzenie faktu, że wydane przez dany organ rozstrzygnięcie pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią określonego przepisu prawa. Tymczasem, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy takiej oczywistej sprzeczności nie potwierdza. Na powyższą decyzje J. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że kwestię sporną w tej sprawie stanowi fakt wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o przejęcie nieruchomości rolnej na własność Państwa za odpłatnością. Zdaniem Sądu, rację ma organ nadzoru stwierdzając, że dowodem potwierdzającym złożenie takiego wniosku przez skarżącego jest kontrolowana w tym postępowaniu decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] lutego 1980 r. W treści tej decyzji wprost jest stwierdzone, że orzeczenie o przejęciu na własność Państwa opisanej w niej nieruchomości rolnej nastąpiło po rozpatrzeniu wniosku J. S. zam. w L., ul. [...]. Decyzja ta nie została zaskarżona przez skarżącego, stała się prawomocna, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., a zatem dowodzi tego, co zostało w niej urzędowo stwierdzone. Dokument ten posiada szczególną moc dowodową i korzysta z domniemania prawdziwości. Skarżący otrzymał spłatę za przejętą przez Państwo nieruchomość. Zatem, fakt braku pisemnego wniosku w szczątkowo zachowanych aktach postępowania zwykłego w Urzędzie Miejskim w [...] (akt postępowania zwykłego nie odnaleziono także w zasobach Archiwum Narodowego w [...], Archiwum Akt Nowych w [...] oraz Archiwum Państwowego w [...]), nie oznacza, że wola taka nie została złożona przed wydaniem decyzji o przejęciu nieruchomości rolnej, zważywszy, iż chodzi o zdarzenie sprzed ponad trzydziestu lat. Poza tym, wskazać należy, że przepisy ustawy z dnia 27 października 1977 r. nie przewidywały wymogu złożenia wniosku na piśmie. Zdaniem Sądu, domniemania wynikającego z dokumentu urzędowego jaki stanowi ww. decyzja Naczelnika nie może obalić stanowisko skarżącego zgłoszone dopiero w czerwcu 1999 r., tj. prawie 20 lat po wydaniu decyzji, sprowadzające się do tego, że wniosku w sprawie przejęcia za spłatę nieruchomości rolnej nie składał, zaś jego podanie z dnia 14 lutego 1980 r. nie stanowi wyrażenia jego woli o przejęciu nieruchomości, albowiem został wprowadzony w błąd przez organ przy jego podpisywaniu. W ocenie Sądu prawidło organ przyjął, że wprawdzie pismo skarżącego z dnia 14 lutego 1999 r. zostało złożone już po wydaniu decyzji z 1980 r., jednakże wobec treści decyzji, która w swej treści wskazywała na fakt złożenia przez skarżącego wniosku o przejęciu gospodarstwa, oraz wobec niezakwestionowania decyzji w ustawowym terminie pomimo jej skutecznego doręczenia - uznać należy, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w [...] nie jest obarczona wadą kwalifikowaną, która uzasadniałaby wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając wyrok w całości. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.), a to: - art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niezagwarantowanie ochrony prawnej przysługującemu skarżącemu prawa własności należącego do niego części gospodarstwa rolnego, w granicach ochrony określonej przepisami prawa, w sytuacji w której ze wszystkich dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, iż skarżący nigdy nie składał wniosku o przejęcie na własność Państwa części należącej do niego nieruchomości, a wręcz przeciwnie korzystał z możliwych znanych mu form sprzeciwu wobec wydanej decyzji. Nadto, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit b i c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie, a w szczególności załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony i uwzględnienie tylko okoliczności niekorzystnych dla skarżącego, którymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kierował się ustalając stan faktyczny sprawy, z pominięciem dowodów, których analiza prowadziła do odmiennego wniosku, tj. ustalenia, iż skarżący nigdy nie zwracał się z wnioskiem do Naczelnika Miasta i Gminy w [...] o przejęcie na własność Państwa części należącej do niego nieruchomości; 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia i sporządzenie uzasadnienia wyroku niezawierającego dostatecznego wyjaśnienia stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, poprzez pominięcie wyjaśnienia okoliczności z których wynikał, iż skarżący w dniu 14 lutego 1980 r. (tj. w ustawowym terminie) złożył odwołanie od decyzji Naczelnika z dnia [...] lutego 1980 r., w którym wyraźnie wskazał, iż nigdy nie składał wniosku o przejęcie na własność Państwa części należącej do niego nieruchomości; 3. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną i dokonać ustaleń w zakresie złożonego przez skarżącego odwołania od decyzji z dnia [...] lutego 1980 r., na co skarżący wielokrotnie wskazywał w swoich pismach, a która to okoliczność miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem ustalenie, iż skarżący pozbawiony został możliwości odwołania się od wydanej decyzji jednoznacznie musiało skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, uwzględniające koszty zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji za organem przyjął postawę mającą na celu dokonanie takiej interpretacji stanu faktycznego, która pozwoliłaby na zachowanie w obrocie prawnym decyzji, w której organ zawłaszczył nieruchomość skarżącego. Orzeczenie Sądu narusza normy konstytucyjne zawarte w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżący wielokrotnie informował organy, ale także i Sąd I instancji, iż już w dniu 14 lutego 1980 r. złożył odwołanie od decyzji z dnia [...] lutego 1980 r., w którym wskazał, że wniosku o przyjęcie gospodarstwa nigdy nie składał. Do dnia dzisiejszego skarżący posiada oryginalną kopię złożonego odwołania, sporządzoną metodą kalkowania. Na dokumencie tym nie ma co prawda prezentaty urzędu, natomiast już sam fakt posiadania przez skarżącego oryginalnej kalki odwołania świadczy o tym, iż odwołanie takie zostało złożone. Wbrew art. 7 k.p.a. organ tej okoliczności nie wziął pod uwagę, a Sąd błędnie zaaprobował to stanowisko. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest odniesienia się do tej kwestii (art. 141 § 4 P.p.s.a.). Z obowiązku ustosunkowania się do tej materii, nie zwalania Sądu - zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. - brak odniesienia się do tego w treści skargi. W ocenie skarżącego analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, iż skarżący nigdy nie wnosił o przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa. Istotnym, zdaniem skarżącego, jest fakt, iż po pozbawieniu skarżącego własności części jego nieruchomości, przedmiotowa działka została podzielona pomiędzy osoby ówcześnie związane z Urzędem Gminy [...]. Sporna działka nie został wykorzystana na cel podany w decyzji, a skarżącemu nie zostało nigdy wypłacone odszkodowanie za wywłaszczony grunt. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji stanowił art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, który zawierał materialną przesłankę uzasadniającą przejęcie. W ust. 1 ww. przepis wskazywał, że jeżeli właściciel gospodarstwa rolnego nie spełniał warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na jego wniosek w całości lub w części przejęte odpłatnie przez Państwo. Natomiast ust. 3 cytowanego przepisu stanowił, iż gospodarstwo rolne może być przejęte w myśl ust. 1 również od właściciela, który spełniał warunki do emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie niniejszej ustawy, jeżeli nabył on prawo do emerytury lub renty na podstawie innych przepisów. W tej sprawie kwestią sporną było czy skarżący kasacyjnie wystąpił z wnioskiem o przejęcie na rzecz Państwa nieruchomości wchodzących w skład jego gospodarstwa, o którym mowa w ww. przepisie ustawy. Zwrócić trzeba uwagę, że sprawa będąca przedmiotem analizy była prowadzona w trybie postępowania nieważnościowego, bo dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] decyzją z dnia [...] lutego 1980 r. o odpłatnym przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej położonej w L., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 0,3097 ha, stanowiącej w dacie przejęcia własność skarżącego kasacyjnie. Postępowanie w tym trybie charakteryzuje się szczególnymi cechami. Dotyczy ono bowiem decyzji, która niejednokrotnie pozostaje w obrocie prawnym od wielu dziesiątków lat i wywołuje przez to określone, nieraz dalekosiężne skutki. Decyzja taka - zgodnie art. 16 k.p.a. - korzysta przy tym z domniemania legalności. Zatem dopiero w przypadku, gdy okaże się, iż ewidentnie, w sposób oczywisty i niedwuznaczny, decyzja administracyjna narusza prawo, to w sytuacji, gdy skutek takiego naruszenia jest poważny ze względu na jego społeczne i gospodarcze skutki, można w takim przypadku mówić o naruszeniu prawa w sposób rażący (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Stwierdzenie tej przesłanki w dalszej kolejności uzasadnia wyeliminowanie takiej decyzji z obrotu prawnego. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się zgodnie, że rażące naruszenie prawa to wada oczywista i niedająca się pogodzić ze standardami państwa prawa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie tzw. kwalifikowane, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste, czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy, niepozwalający i nierodzący rozbieżności w wykładni. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Przenosząc powyższe na grunt analizowanej sprawy podkreślić należy, że nie zostało w niej istotnie w sposób w pełni przekonywujący dowiedzione, iż kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. Sam fakt, że w aktach sprawy nie odnaleziono inicjującego postępowanie wniosku byłego właściciela przejętego gospodarstwa rolnego, nie mógł jeszcze dowodzić, że intencji takiej skarżący nie przejawiał. W orzecznictwie sądowoadministarcyjnym wielokrotnie zwracano uwagę, że fizyczny brak wniosku rolnika nie musi wcale oznaczać, że taki wniosek nie został złożony. Organ winien także brać pod uwagę okoliczności danej sprawy, w tym wolę strony, która objawiała się m. in. tym, że nie złożyła skutecznego odwołania od decyzji kwestionowanej obecnie w trybie nieważnościowym, a sam wniosek nieważnościowy został złożony po upływie bardzo znaczącego okresu czasu. Zresztą to ostatnie zagadnienie również było niejednokrotnie interpretowane w ten sposób, że ponieważ na skutek upływu tak dużego okresu czasu akta postępowań są często niepełne, to okoliczność ta - przy braku dowodów przeciwnych - nie może z tego tylko powodu prowadzić do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 7 października 2014 r., sygn. akt I OSK 463/13, 15 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 722/10, 17 września 2008 r., sygn. akt I OSK 912/07 i WSA w Warszawie z dnia 15 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 156/14). Stanowisko to podziela także skład orzekający w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika, że kwestionowana przez skarżącego kasacyjnie w trybie nieważnościowym decyzja z 1980 r. nie została przez niego skutecznie zakwestionowana w trybie odwoławczym. O ile uszło uwadze Sądu I instancji, iż w aktach sprawy znajduje się dokument z dnia 14 lutego 1980 r. stanowiący w swej treści odwołanie od decyzji z dnia [...] lutego 1980 r. to jednak uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, a to z następujących powodów. Decyzja z 1980 r. doręczona została skarżącemu kasacyjnie w dniu 26 lutego 1980 r. (odbiór przesyłki pokwitowała siostra skarżącego kasacyjnie, co bezspornie wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru). Od tej zatem daty rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania. Zgodnie bowiem z art. 37 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z 1980 r., pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. W myśl § 2 powołanego przepisu, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Stosownie do art. 40 § 1 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata w mieszkaniu pisma doręcza się za pokwitowaniem do rąk dorosłego domownika (...). Z kolei art. 112 § 2 k.p.a. stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Skarżący kasacyjnie podaje, iż odwołanie od decyzji z 1980 r. złożył już w dniu 14 lutego 1980 r., kiedy to stawił się osobiście w Urzędzie Miasta i Gminy [...]. Wniesienie jednak odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności - jak to mogło mieć miejsce w niniejszej sprawie - jest przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych. Gdy środek zaskarżenia zostanie wniesiony przedwcześnie – jeszcze przed odbiorem decyzji, organ odwoławczy powinien stwierdzić niedopuszczalność tego środka na podstawie art. 117 k.p.a. w ówczesnym brzmieniu (obecnie art. 134 k.p.a.). Rozpoznanie odwołania wniesionego przed wejściem do obrotu prawnego decyzji organu I instancji nie jest bowiem dopuszczalne. Jego rozpoznanie spowodowałoby wydanie decyzji przez organ odwoławczy z urzędu, która byłaby dotknięta z tego powodu wadą nieważności rażącego naruszenia prawa. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przyjmując zatem, iż skarżący rzeczywiście odwołanie od decyzji z 1980 r. złożył w Urzędzie Miasta i Gminy [...] w dniu 14 lutego 1980 r. to okoliczność ta nie mogła mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy niniejszej, gdyż dokument ten nie mógł wywołać pożądanych przez skarżącego skutków prawnych z uwagi na złożenie go przed rozpoczęciem biegu terminu do jego wniesienia. Fakt nierozpoznania przez ówczesny organ tego odwołania, nie ma z powyższych względów w tej sprawie żadnego znaczenia. Skoro tak, to słuszne jest stanowisko Sądu I instancji, iż decyzja z 1980 r. nie została skutecznie zakwestionowana przez skarżącego w trybie zwykłym. Jednocześnie w aktach sprawy znajduje się wniosek z dnia 14 lutego 1980 r. w sprawie sprzedaży gruntu dla Państwa za spłaty pieniężne, w którym skarżący kasacyjnie jednoznacznie wyraził wolę przejęcia części jego gospodarstwa na rzecz Państwa. Chociaż wniosku tego nie można, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, uznać za wniosek złożony w tej sprawie w trybie art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. gdyż złożony został po wydaniu decyzji, tym niemniej bez wątpienia wyraża on wolę strony w kwestii przejęcia części jego gospodarstwa. Twierdzenia skarżącego jakoby nie miał świadomości treści tego wniosku i przekonany był, iż składa oświadczenie w sprawie sposobu użytkowania działki, nie mogą stanowić podstawy do uwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 1980 r. Jak już wyjaśniono, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze (skutki, które wywołuje decyzja). W tym przypadku z tego rodzaju - kwalifikowanym naruszeniem prawa nie mamy do czynienia. Nieusprawiedliwione okazały się zatem zarzuty skargi kasacyjnej. Z przedstawionych rozważań wynika, że nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, a Sąd I instancji w zaistniałym stanie rzeczy zasadnie skargę oddalił. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku