I OSK 3183/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 166/18 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia przekształcenia szkoły 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Rady Gminy [...] kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 17 maja 2018 r. II SA/Bk 166/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na skutek skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia przekształcenia dotychczasowej sześcioletniej Publicznej Szkoły Podstawowej w [...] prowadzonej przez Fundację [...] i [...] [...] [...] [...] [...] w ośmioletnią Publiczną Szkołę Podstawową w [...] prowadzoną przez Fundację [...] i [...[ [...] [...] [...] [...] stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Wyrok ten wydany został w następujący stanie faktycznym i prawnym sprawy : Rada Gminy [...] (Rada) [...] listopada 2017 r. podjęła uchwałę w sprawie stwierdzenia przekształcenia dotychczasowej sześcioletniej Publicznej Szkoły Podstawowej w [...] (Szkoła) prowadzonej przez Fundację [...] i [...[ [...] [...] [...] [...] (Fundacja) w ośmioletnią Publiczną Szkołę Podstawową w [...] prowadzoną przez Fundację. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875; dalej: u.s.g.) oraz art. 117 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 60; dalej: Przepisy wprowadzające) w związku z art. 88 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 59, dalej "Prawo oświatowe z 14 grudnia 2016 r."). W uzasadnieniu uchwały wskazano, że potrzeba jej podjęcia wyniknęła z konieczności stwierdzenia przekształcenia dotychczasowej sześcioletniej szkoły podstawowej w ośmioletnią, w związku z wejściem w życie Przepisów wprowadzających. Uchwała stanowi akt założycielski ośmioletniej szkoły podstawowej w rozumieniu przepisów ustawy Prawo oświatowe z 14 grudnia 2016 r. Ponieważ podmiot prowadzący szkołę nie złożył wniosku o ustalenie obwodu Szkoły, dlatego w uchwale obwodu tego nie ustalono. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda [...] (Wojewoda) zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa, tj. art. 117 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające poprzez wykroczenie poza upoważnienie określone w tym przepisie oraz naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości . W uzasadnieniu wskazał, że wdrożenie reformy oświaty odbywa się na zasadach określonych w przepisach wprowadzających nową ustawę Prawo oświatowe. Zgodnie z tymi przepisami (art. 117 ust. 1) dotychczasowa sześcioletnia szkoła podstawowa, z dniem [...] września 2017 r., staje się ośmioletnią szkołą podstawową przewidzianą w art. 18 ust. 1 pkt 1 Prawa oświatowego z 14 grudnia 2016 r. Organ stanowiący gminy prowadzącej dotychczasową sześcioletnią szkołę, w terminie do [...] listopada 2017 r. stwierdza jedynie w drodze uchwały jej przekształcenie w szkołę ośmioletnią. Samo przekształcenie następuje więc z mocy prawa, a uchwała rady gminy ma charakter deklaratoryjny. Obowiązek przyjęcia takiej uchwały, zgodnie z art. 117 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające istnieje jednak jedynie w razie prowadzenia danej szkoły przez jednostkę samorządu terytorialnego. Natomiast jak wynika z informacji [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] listopada 2017 r., organem prowadzącym przedmiotową szkołę jest Fundacja. Skoro zatem w dniu podjęcia uchwały Gmina [...] nie była organem prowadzącym dla Szkoły, to według Wojewody, nie miała upoważnienia ustawowego do podjęcia uchwały deklaratoryjnej stwierdzającej przekształcenie szkoły podstawowej prowadzonej przez inny organ. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska stwierdziła, że nie dopuściła się zarzuconego jej naruszenia prawa. Przedmiotowa szkoła została bowiem, na podstawie uchwały Rady z [...] lutego 2015 r., nr [...], przekazana do prowadzenia Fundacji. W tym celu zawarto również [...] sierpnia 2015 r. umowę przekazania Szkoły. Pismem z [...] sierpnia 2017 r. Fundacja powiadomiła Gminę [...] o zamiarze przekazania szkoły Gminie. Zgodnie zatem z § 9 umowy przekazania szkoły, okres wypowiedzenia wynosi [...] miesięcy ze skutkiem na koniec roku szkolnego, a więc umowa zostanie rozwiązana z dniem [...] sierpnia 2018 r. Według organu, Gmina [...] prowadziła zatem dotychczasową sześcioletnią szkołę i będzie dla niej organem prowadzącym również po rozwiązaniu umowy. Przepis art. 117 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające nie wskazuje daty na jaką jednostka samorządu terytorialnego ma być organem prowadzącym szkołę - czy na dzień [...] września 2017 r., czy też na dzień podjęcia uchwały stwierdzającej przekształcenia szkoły. Natomiast niepodjęcie uchwały skutkowałoby brakiem wymaganego dla szkoły aktu założycielskiego. Ponadto, w ocenie organu uchwałodawczego, Wojewoda nie wskazał, jaki organ w tej sytuacji powinien dokonać wymaganego przekształcenia. Rada podniosła również, że [...] lutego 2018 r. podjęła uchwałę intencyjną nr [...] o zamiarze likwidacji Szkoły z końcem roku szkolnego [...]/[...] a Wojewoda, po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, nie stwierdził naruszenia prawa przy jej podejmowaniu. Organ uchwałodawczy wskazał więc na niekonsekwencję Wojewody, gdyż Szkoła w momencie podejmowania tej uchwały również była prowadzona przez Fundację. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność uchwały. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zaskarżona uchwała wydana została na podstawie Przepisów wprowadzających przewidujących m.in. przebieg procesu dostosowywania szkół do nowego ustroju szkolnego. Ten odrębny akt prawny określa zasady i tryby wdrożenia prawa oświatowego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 1 Prawa oświatowego z 2016 r. szkoły publiczne i niepubliczne dzielą się obecnie na ośmioletnie szkoły podstawowe i różnego rodzaju szkoły ponadpodstawowe. Z art. 117 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające wynika, że z dniem [...] września 2017 r. dotychczasowe sześcioletnie szkoły podstawowe stają się ośmioletnimi szkołami podstawowymi. Natomiast organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego prowadzącej dotychczasową sześcioletnią szkołę podstawową, w terminie do [...] listopada 2017 r., stwierdza przekształcenie w ośmioletnią szkołę podstawową w drodze uchwały (art. 117 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające). Uchwała ta stanowi akt założycielski ośmioletniej szkoły podstawowej w rozumieniu przepisów ustawy Prawo oświatowe (art. 117 ust. 5 ustawy Przepisy wprowadzające). Z brzmienia powołanych przepisów wynika, że przekształcenie dotychczasowej sześcioletniej szkoły podstawowej w ośmioletnią szkołę podstawową nastąpiło z mocy samego prawa, z dniem [...] września 2017 r. Uchwała podejmowana przez organ stanowiący gminy stanowi jedynie stwierdzenie dokonanego przekształcenia. Ma więc ona charakter wyłącznie deklaratoryjny, gdyż potwierdza zaistniały fakt przekształcenia szkoły, który dokonał się z mocy ustawy. Ustawodawca wyznaczył termin na podjęcie przedmiotowej uchwały do dnia [...] listopada 2017 r. Sąd wyjaśnił, że dokonując wykładni art. 117 ust. 4 Przepisów wprowadzające stwierdzić należy, że obowiązek jej podjęcia spoczywał na organie stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego jedynie wtedy, gdy dana jednostka samorządu terytorialnego prowadzi przekształcaną szkołę. Sąd wskazał następnie, że w rozpoznawanej przezeń sprawie bezsporne jest, że Gmina [...] nie jest organem prowadzącym przedmiotową szkołę, gdyż przekazała ją na rzecz Fundacji. Potwierdzają to umowa przekazania zawarta [...] sierpnia 2015 r. oraz uchwała Rady z [...] lutego 2015 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro zarówno w dniu wejścia w życie Przepisów wprowadzających, jak również w dniu podjęcia uchwały z [...] listopada 2017 r. Gmina nie była organem prowadzącym dla Szkoły, to Rada nie dysponowała upoważnieniem ustawowym do podjęcia deklaratoryjnej uchwały stwierdzającej przekształcenie szkoły podstawowej prowadzonej przez inny podmiot, niebędący na dodatek jednostką samorządu terytorialnego. Podejmując zatem przedmiotową uchwałę organ istotnie naruszył art. 117 ust. 4 Przepisy wprowadzające. Przekształcenie tej szkoły winno bowiem nastąpić na mocy art. 120 Przepisy wprowadzające, a czynności związane z tym przekształceniem obciążały podmiot prowadzący szkołę, czyli Fundację. Sąd pierwszej instancji uznał, że Rada naruszyła także istotnie zasadę praworządności. Art. 7 Konstytucji RP wymaga, aby materia zawarta w danym akcie wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała jego zakresu. Z tego wynika więc, że nie można dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzać kompetencji w drodze analogii, zaś do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się m.in. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Rada wniosła skargę kasacyjną podnosząc w niej : 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzut naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 117 ust. 4 w związku z art. 120 ust. 1 Przepisów wprowadzających poprzez: a) stwierdzenie, że w niniejszej sprawie przekształcenie Szkoły powinno zostać dokonane na podstawie art. 120 Przepisów wprowadzających przez podmiot prowadzący szkołę, czyli Fundację, podczas gdy treść przepisu art. 120 ust. 1 Przepisów wprowadzających wskazuje jednoznacznie, że przewidziana w nim regulacja dotyczy przekształcenia szkoły założonej przez osobę prawną niebędącą jednostką samorządu terytorialnego, która uzyskała od organu jednostki samorządu terytorialnego zezwolenie, o którym mowa w art. 58 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w brzmieniu dotychczasowym, a w przedmiotowym stanie faktycznym Szkoła została utworzona przez organ jednostki samorządu terytorialnego a dopiero później, umową z [...] sierpnia 2015 r. tymczasowo przekazano jej prowadzenie Fundacji; b) stwierdzenie, że obowiązek, o którym mowa w art. 117 ust. 4 Przepisów wprowadzających, nałożony został wyłącznie na organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego prowadzące daną szkołę w dacie wejścia w życie Przepisów wprowadzających lub w dacie podjęcia uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r., podczas gdy zapis art. 117 ust. 4 Przepisów wprowadzających takich uregulowań nie zawiera; 2) art. 117 ust. 5 Przepisów wprowadzających w związku z art. 88 ust. 1 Prawa oświatowego z 14 grudnia 2016 r. poprzez bezpodstawne stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r., co skutkuje brakiem nadania aktu założycielskiego ośmioletniej Szkoły; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za uwzględnieniem skargi oraz wobec całkowicie dowolnego ustalenia (niepopartego jakąkolwiek analizą prawną w tym zakresie), że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, 3. art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przepisów prawa materialnego: art. 117 ust. 4 w związku z art. 120 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Rada wniosła na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz na podstawie art. 203 p.p.s.a. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w stanie faktycznym sprawy, a więc w sytuacji w której Szkoła została przekazana do prowadzenia Fundacji na podstawie umowy zawartej pomiędzy Gminą a Fundacją przekształcenie Szkoły winno nastąpić na podstawie uchwały Rady, czy też w trybie określonym w art. 120 Przepisów wprowadzających. Odpowiedź na to pytanie wymaga sięgnięcia do przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1327, dalej :"ustawa o systemie oświaty z 1991 r."). Zgodnie z art. 3 pkt 5 ustawy o systemie oświaty z 1991 r. organem prowadzącym szkołę lub placówkę był minister, jednostka samorządu terytorialnego, inna osoba prawna i fizyczna. Na mocy art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty z 1991 r. gmina będąca organem prowadzącym szkołę mogła przekazać, w drodze umowy, osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego, lub osobie fizycznej, prowadzenie takiej szkoły. Do takiej szkoły zastosowanie znajdowały przepisy dotyczące szkół i placówek publicznych prowadzonych przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne, z wyjątkiem art. 58 ust. 3-5 ustawy o systemie oświaty z 1991 r . Okolicznością niesporną w sprawie jest fakt zawarcia [...] sierpnia 2015 r. pomiędzy Gminą a Fundacją umowy przekazania szkoły. Uwzględniając umowę przekazania Szkoły jak również brzmienie przywołanych przepisów ustawy o systemie oświaty z 1991 r. podzielić należy stanowisko Sąd pierwszej instancji, że organem prowadzącym Szkołę stała się Fundacja. Należy jednak zwrócić uwagę, że z mocy art. 120 Przepisów wprowadzających – osoba prawna lub fizyczna prowadząca szkołę zobowiązana była do przedłożenia odpowiednich dokumentów (w tym projektu aktu założycielskiego) organowi, który wydał zezwolenie, o którym mowa w art. 58 ust. 3 ustawy o systemie oświaty z 1991 r. Tymczasem podmiot prowadzący szkołę na skutek zawarcia umowy, o której mowa w art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty z 1991 r. nie uzyskiwał zezwolenia na prowadzenie szkoły i działał na podstawie statutu nadanego uchwałą rady gminy. Nie miał również zastosowania do niego art. 58 ust. 3 ustawy o systemie oświaty z 1991 r. Podmiot taki nie mógł zatem wypełnić wymogów wynikających z art. 120 Przepisów wprowadzających. Po złożeniu dokumentów, o których mowa w art. 120 Przepisów wprowadzających, organ jednostki samorządu terytorialnego, który wydał zezwolenie, o którym mowa w art. 58 ust. 3 Prawa oświatowego z 1991 r. dokonywał zmiany zezwolenia na prowadzenie szkoły (art. 123 ust. 1 Przepisów wprowadzających). Tymczasem w przypadku szkoły prowadzonej na podstawie umowy o której mowa w art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty z 1991 r. nie było wydawane zezwolenie. Podsumowując tę część rozważań wskazać należy, że do Fundacji jako organu prowadzącego Szkołę nie miał zastosowania art. 58 ust. 3 ustawy o systemie oświaty z 1991 r. Fundacja nie uzyskała również zezwolenia na prowadzenie szkoły a w konsekwencji nie było możliwe dokonanie w stosunku do niej zmiany zezwolenia o którym mowa w art. 123 Przepisów wprowadzających. Sąd kasacyjny przypomina w tym miejscu, że jeżeli szkoła prowadzona przez osobę prawą lub fizyczną nie dokonała czynności o których mowa w art. 120 przepisów wprowadzających w terminie, stawała się z mocy prawa szkołą ośmioletnią a następnie ulega likwidacji z dniem [...] sierpnia 2018 roku (art. 120 ust. 3 Przepisów wprowadzających). Ustawa o systemie oświaty z 1991 r. przewidywała stosowanie do szkół prowadzonych na podstawie umowy o przekazaniu przepisów o szkołach prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne, z wyłączeniem jednak art. 58 ust 3-5 tejże ustawy. Jednocześnie, art. 120 ust. 1 Przepisów wprowadzających odwołuje się wprost do art. 58 ust. 3 ustawy o systemie oświaty z 1991 r. Zatem w przypadku Szkoły prowadzonej przez podmiot do którego nie ma zastosowania art. 58 ust 3 ustawy o systemie oświaty z 1991 r. dostosowanie zasad jej prowadzenia do wymogów Prawa oświatowego z 14 grudnia 2016 r. winno nastąpić w trybie art. 117 Przepisów wprowadzających. Oznacza to w niniejszej sprawie, że Rada była uprawniona na podstawie art. 117 ust. 4 Przepisów wprowadzających do podjęcia uchwały o przekształceniu. Brak było natomiast podstaw prawnych do podejmowania przez Fundację czynności o których mowa w art. 120 przepisów wprowadzających jak wskazał to sąd. Uchwała Rady z [...] listopada 2017 r. nie może być zatem uznana za naruszającą prawo. Za zasadne uznać należy zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego to jest art. 117 ust. 4 i 120 ust. 1 Przepisów wprowadzających. W konsekwencji, zasadny był również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 p.p.s.a, brak było bowiem podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Niezasadny był natomiast zarzut naruszenia art. 88 ust. 1 prawa oświatowego z 14 grudnia 2016 r. Przepis ten nie był podstawą rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, nie stanowi on również podstawy do przypisania kompetencji do podjęcia uchwały o przekształceniu danej szkoły jednostce samorządu terytorialnego. Sąd pierwszej instancji nie naruszył również art. 151 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniu Rady. Sąd pierwszej instancji przedstawił w uzasadnieniu swojego wyroku ustalenia jakie w jego ocenie przemawiały za stwierdzeniem nieważności uchwały, wyjaśnił również z jakich przyczyn uznaje, że uchwała ta rażąco narusza prawo. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji i przedstawionej przezeń wykładni art. 117 ust. 4 i 120 ust. 1 Przepisów wprowadzających nie oznacza to jednak, by uzasadnienie nie zawierało wszystkich elementów, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok, zaś uznając, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od Wojewody na rzecz Rady uiszczony wpis skargi kasacyjnej w kwocie [...] złotych oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie w wysokości [...] złotych tytułem sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej, stosownie do brzmienia § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku poz. 265).