II SA/Bk 166/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody P. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia przekształcenia dotychczasowej sześcioletniej Publicznej Szkoły Podstawowej w B. prowadzonej przez Fundację W. i R. M. S. "E. R." w ośmioletnią Publiczną Szkołę Podstawową w B. prowadzoną przez Fundację W. i R. M. S. "E.R." stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy S. dnia [...] listopada 2017 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie stwierdzenia przekształcenia dotychczasowej sześcioletniej Publicznej Szkoły Podstawowej w B. prowadzonej przez Fundację Wsparcia i Rozwoju Małych Szkół "E." w ośmioletnią Publiczną Szkołę Podstawową w B. prowadzoną przez Fundację Wsparcia i Rozwoju Małych Szkół "E.". Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875; dalej: u.s.g.) oraz art. 117 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 60; dalej: Przepisy wprowadzające) w związku z art. 88 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 59). W uzasadnieniu uchwały wskazano, że potrzeba jej podjęcia wyniknęła z konieczności stwierdzenia przekształcenia dotychczasowej sześcioletniej szkoły podstawowej w ośmioletnią, w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe. Uchwała stanowi akt założycielski ośmioletniej szkoły podstawowej w rozumieniu przepisów ustawy Prawo oświatowe. Ponieważ podmiot prowadzący szkołę nie złożył wniosku o ustalenie obwodu Szkoły Podstawowej w B., dlatego w uchwale obwodu tego nie ustalono. Skargę na powyższą uchwałę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł Wojewoda P. i zarzucił jej rażące naruszenie przepisów prawa, tj. art. 117 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające poprzez wykroczenie poza upoważnienie określone w tym przepisie oraz naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], w całości . Organ nadzoru wyjaśnił, że ze względu na upływ terminu określonego w art. 91 ust. 1 u.s.g. nie mógł wydać rozstrzygnięcia nadzorczego, a zatem zasadne było wniesienie skargi na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. W uzasadnieniu skargi Wojewoda P. wskazał, że wdrożenie reformy oświaty odbywa się na zasadach określonych w przepisach wprowadzających nową ustawę Prawo oświatowe. Zgodnie z tymi przepisami (art. 117 ust. 1) dotychczasowa sześcioletnia szkoła podstawowa, z dniem 1 września 2017 r., staje się ośmioletnią szkołą podstawową przewidzianą w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe. Organ stanowiący gminy prowadzącej dotychczasową sześcioletnią szkołę, w terminie do 30 listopada 2017 r., stwierdza jedynie w drodze uchwały jej przekształcenie w szkołę ośmioletnią. Samo przekształcenie następuje więc z mocy prawa, a uchwała rady gminy ma charakter deklaratoryjny. Obowiązek przyjęcia takiej uchwały, zgodnie z art. 117 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające istnieje jednak jedynie w razie prowadzenia danej szkoły przez jednostkę samorządu terytorialnego. Natomiast jak wynika z informacji P. Kuratora Oświaty z dnia 17 listopada 2017 r., organem prowadzącym przedmiotową szkołę jest Fundacja Wsparcia i Rozwoju Małych Szkół "E.". Skoro zatem w dniu podjęcia uchwały nr [...] Gmina S. nie była organem prowadzącym dla Publicznej Szkoły Podstawowej w B., to według Wojewody Podlaskiego, nie miała upoważnienia ustawowego do podjęcia uchwały deklaratoryjnej stwierdzającej przekształcenie szkoły podstawowej prowadzonej przez inny organ. Skarżący wskazał ponadto, że naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji i działanie organów na podstawie i w granicach prawa. Rada Gminy S. wychodząc poza delegację ustawową, naruszyła więc również art. 7 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy S. wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu swego stanowiska stwierdziła, że nie dopuściła się zarzuconego jej naruszenia prawa. Przedmiotowa szkoła została bowiem, na podstawie uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], przekazana do prowadzenia Fundacji Wsparcia i Rozwoju Małych Szkół "E.". W tym celu zawarto również umowę przekazania Szkoły w dniu [...] sierpnia 2015 r. Pismem z dnia 8 sierpnia 2017 r. Fundacja powiadomiła Gminę S. o zamiarze przekazania szkoły Gminie. Zgodnie zatem z § 9 umowy przekazania szkoły, okres wypowiedzenia wynosi 6 miesięcy ze skutkiem na koniec roku szkolnego, a więc umowa zostanie rozwiązana z dniem 31 sierpnia 2018 r. Według organu, Gmina S. prowadziła zatem dotychczasową sześcioletnią szkołę i będzie dla niej organem prowadzącym również po rozwiązaniu umowy. Przepis art. 117 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające nie wskazuje daty na jaką jednostka samorządu terytorialnego ma być organem prowadzącym szkołę - czy na dzień 1 września 2017 r., czy też na dzień podjęcia uchwały stwierdzającej przekształcenia szkoły. Natomiast niepodjęcie uchwały skutkowałoby brakiem wymaganego dla szkoły aktu założycielskiego. Ponadto, w ocenie organu uchwałodawczego, Wojewoda nie wskazał, jaki organ w tej sytuacji powinien dokonać wymaganego przekształcenia. W piśmie uzupełniającym odpowiedź na skargę Rada Gminy S. podniosła, że dnia 7 lutego 2018 r. podjęła uchwałę intencyjną nr [...] o zamiarze likwidacji, z końcem roku szkolnego 2017/2018, Publicznej Szkoły Podstawowej w B., a Wojewoda P., po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, nie stwierdził naruszenia prawa przy jej podejmowaniu. Organ uchwałodawczy wskazał więc na pewną niekonsekwencję Wojewody, gdyż Publiczna Szkoła Podstawowa w B. w momencie podejmowania tej uchwały była również prowadzona przez Fundację Wsparcia i Rozwoju Małych Szkół "E.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. stanowi, że zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W tym przypadku, zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1073/17, stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. W sprawie niniejszej nie jest sporne, że zaskarżona uchwała wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r., poz. 60 ze zm.). Ustawa ta przewiduje m.in. przebieg procesu dostosowywania szkół do nowego ustroju szkolnego. Ten odrębny akt prawny określa zasady i tryby wdrożenia prawa oświatowego. Na samym początku wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r., poz. 59) szkoły publiczne i niepubliczne dzielą się obecnie na ośmioletnie szkoły podstawowe i różnego rodzaju szkoły ponadpodstawowe. Z art. 117 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające wynika, że z dniem 1 września 2017 r. dotychczasowe sześcioletnie szkoły podstawowe stają się ośmioletnimi szkołami podstawowymi. Natomiast organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego prowadzącej dotychczasową sześcioletnią szkołę podstawową, w terminie do 30 listopada 2017 r., stwierdza przekształcenie w ośmioletnią szkołę podstawową w drodze uchwały (art. 117 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające). Uchwała ta stanowi akt założycielski ośmioletniej szkoły podstawowej w rozumieniu przepisów ustawy Prawo oświatowe (art. 117 ust. 5 ustawy Przepisy wprowadzające). Z brzmienia powołanych przepisów wynika, że przekształcenie dotychczasowej sześcioletniej szkoły podstawowej w ośmioletnią szkołę podstawową nastąpiło z mocy samego prawa, z dniem 1 września 2017 r. Uchwała podejmowana przez organ stanowiący gminy stanowi jedynie stwierdzenie dokonanego przekształcenia. Ma więc ona charakter wyłącznie deklaratoryjny, gdyż potwierdza zaistniały fakt przekształcenia szkoły, który dokonał się z mocy ustawy. Ustawodawca wyznaczył termin na podjęcie przedmiotowej uchwały do dnia 30 listopada 2017 r. Dokonując jednak wykładni art. 117 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające stwierdzić należy, że obowiązek jej podjęcia spoczywał na organie stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego jedynie wtedy, gdy dana jednostka samorządu terytorialnego prowadzi przekształcaną szkołę. W niniejszej sprawie bezsporny jest natomiast fakt, że Gmina S. nie jest organem prowadzącym przedmiotową szkołę, gdyż przekazała Publiczną Szkołę Podstawową w B. na rzecz Fundacji Wsparcia i Rozwoju Małych Szkół "E.". Potwierdzają to umowa przekazania zawarta w dniu 28 sierpnia 2015 r. oraz uchwała Rady Gminy S. z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...]. Zgodnie z § 1 ust. 2 ww. umowy Fundacja przejmuje od Gminy prowadzenie Szkoły we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Zatem z chwilą przejęcia Publicznej Szkoły Podstawowej w B. to Fundacja Wsparcia i Rozwoju Małych Szkół "E." stała się organem ją prowadzącym. Stan taki jest zgodny z prawem, gdyż wg. definicji legalnej zawartej w art. 4 pkt 16 ustawy Prawo oświatowe, organem prowadzącym szkołę lub placówkę jest minister, jednostka samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne. Zdaniem Sądu, skoro zarówno w dniu wejścia w życie ustawy Przepisy wprowadzające, jak również w dniu podjęcia uchwały nr [...], Gmina S. nie była organem prowadzącym dla Publicznej Szkoły Podstawowej w B., to Rada Gminy S. nie dysponowała więc upoważnieniem ustawowym do podjęcia deklaratoryjnej uchwały stwierdzającej przekształcenie szkoły podstawowej prowadzonej przez inny podmiot, niebędący na dodatek jednostką samorządu terytorialnego. Podejmując zatem przedmiotową uchwałę organ istotnie naruszył art. 117 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające. Przekształcenie tej szkoły winno bowiem nastąpić na mocy art. 120 ustawy Przepisy wprowadzające, a czynności związane z tym przekształceniem obciążały podmiot prowadzący szkołę, czyli Fundację Wsparcia i Rozwoju Małych Szkół "E.". W stanie faktycznym niniejszej sprawy niczego też nie zmienił fakt podjęcia przez organ uchwałodawczy w dniu [...] lutego 2018 r. uchwały nr [...] o zamiarze likwidacji z końcem roku szkolnego 2017/2018 Szkoły Podstawowej w B. Po pierwsze bowiem Sąd w niniejszym postępowaniu ocenia zaskarżoną uchwałę z daty jej podjęcia, a po drugie uchwała z 7 lutego 2018 r. ma jedynie charakter intencyjny i jej ewentualna zgodność z prawem lub niezgodność pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na ocenę uchwały będącej przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej. Takiego wpływu nie posiada także stanowisko Wojewoda P., zgodnie z którym nie podjął on czynności w kierunku stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 7 lutego 2018 r. W ocenie Sądu niewątpliwie Rada Gminy S. naruszyła także istotnie zasadę praworządności. Art. 7 Konstytucji RP wymaga, aby materia zawarta w danym akcie wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała jego zakresu. Również art. 40 u.s.g. wskazuje, że gmina wydaje akty prawa miejscowego na podstawie upoważnień ustawowych. W związku z tym wszelkie uchwały podejmowane przez radę gminy muszą mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa oraz nie mogą ich naruszać. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest bowiem zakaz domniemania kompetencji, a normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Z tego wynika więc, że nie można dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzać kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 244/11), zaś do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się m.in. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Go 988/17). Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.