II SA/Go 1073/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 22 marca 2005 r., nr XXV/128/05 w sprawie ustalenia regulaminu przyznawania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy - powołując się na art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.– określanej dalej jako u.s.o.) - podjęła w dniu 22 marca 2005 r. uchwałę Nr XXV/128/05 z dnia 22 marca 2005 r. w sprawie ustalenia regulaminu przyznawania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy zaskarżając ją w części dotyczącej: - § 1 pkt 2, 3, 4, 5 stanowiących, iż ilekroć w Regulaminie przyznawania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy, jest mowa o: 2) szkole - należy przez to rozumieć szkoły oraz inne podmioty wymienione w art. 90b ust. 3 oraz 4 ustawy; 3) uczniu - należy przez to rozumieć ucznia, wychowanka, słuchacza szkoły, o której mowa w pkt. 2 do czasu przysługiwania mu prawa do otrzymania pomocy materialnej, zamieszkałego na terenie Gminy; 4) rodzinie - należy przez to rozumieć osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku , wspólnie zamieszkujące i gospodarujące; 5 ) dochodzie na osobę w rodzinie - należy przez to rozumieć dochód rodziny po-dzielony przez liczbę osób w rodzinie. - § 2 stanowiącego, iż uczniowi może być udzielona pomoc materialna o charakterze socjalnym, jako : 1) stypendium szkolne, 2) zasiłek szkolny. - § 4 stanowiącego, iż stypendium szkolne lub zasiłek może otrzymać uczeń znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej, wynikającej z niskich dochodów na osobę w rodzinie, w szczególności gdy w rodzinie tej występuje: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, a także gdy rodzina jest niepełna lub wystąpiło zdarzenie losowe. - § 5 stanowiącego, iż stypendium szkolne może być udzielone w formie: 1) całkowitego lub częściowego pokrycia kosztów: a) udziału w zajęciach edukacyjnych, w tym wyrównawczych, wykraczających poza zajęcia realizowane w szkole w ramach planu nauczania, a także udziału w zajęciach edukacyjnych realizowanych poza szkołą, b) związanych z pobieraniem nauki poza miejscem zamieszkania, w przypadku uczniów szkół ponad-gimnazjalnych i publicznych kolegiów nauczycielskich, nauczy-cielskich kolegiów języków obcych i kolegiów pracowników służb społecznych. 2) pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym, w tym w szczególności zakupu podręczników, słowników, programów komputerowych , przyborów szkolnych , stroju do gimnastyki , itp. 3) świadczenia pieniężnego, na zasadach określonych w art. 90d ust. 5 ustawy - § 6 stanowiącego, iż: Wysokość stypendium szkolnego ustala się w zależności od zakwalifikowania ucznia do danej grupy dochodowej oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1 ustawy (ust. 1). Ustala się trzy grupy dochodowe: 1) grupa A - dochód miesięczny na członka rodziny do 100,00 zł włącznie, 2) grupa B - dochód miesięczny na członka rodziny powyżej 100,00 zł do 200,00 zł włącznie, 3) grupa C - dochód miesięczny na członka rodziny powyżej 200,00 zł do kwoty, o której mowa w art. 90d ust. 7 ustawy (ust. 2) . Stypendium szkolne, w zależności od grupy dochodowej , wynosi: 1) grupa A - 70,00 zł, 2) grupa B - 60,00 zł, 3) grupa C - 50,00 zł (ust. 3). Decyzja przyznająca stypendium określa całkowitą wartość stypendium przyznaną w danym roku szkolnym (ust. 4). Całkowita wartość stypendium szkolnego może zostać zwiększona maksymalnie o 50% jej wartości w zależności od rodzaju występujących okoliczności, o których mowa w § 4 (ust. 5). - § 7 ust. 1 i 2 stanowiących, iż stypendium przekazywane jest w formie refundacji poniesionych kosztów, po ich udokumentowaniu (ust. 1). Udokumentowanie poniesionych kosztów polega na przedstawieniu dokumentu finansowego potwierdzającego fakt poniesienia wydatku zgodnego z § 6. Za dokument finansowy rozumie się w szczególności fakturę, dowód wpłaty, bilety za przejazd do i ze szkoły oraz imienny miesięczny bilet komunikacji miejskiej (ust. 2). - § 9 ust. 3 stanowiącego, iż wydatki poniesione z tytułu przyznanego zasiłku losowego winny być udokumentowane na zasadach określonych w § 7 ust. 2. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił: 1) istotne naruszenie § 135, § 137 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908 – określanego dalej jako r.z.t.p.) poprzez powtórzenie w §1 pkt 2, 3, 4, 5 definicji pojęć zawartych u.s.o. oraz innych ustawach, takich jak "szkoła" (art. 3 pkt 1 u.s.o., art, 4 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe ), "uczeń" (art. 3 pkt 11 u.s.o, art. 4 ust. 20 ustawy Prawo oświatowe), "rodzina" (art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej), dochód na rodzinę (art. 6 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej) oraz ich modyfikację; 2) istotne naruszenie § 135, § 137 i § 143 r.z.t.p. w zw. art. 90d u.s.o. poprzez wskazanie w § 2 możliwych form udzielenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w sytuacji, gdy rada gminy nie została upoważniona do określenia form, a formy te zostały wskazane wprost w przepisie art. 90 c ust. 2 u.s.o.; 3) istotne naruszenie art. 90d ust. 1 u.s.o. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP i § 137 w zw. z § 143 r.z.t.p. poprzez niedokładne powtórzenie w § 4 uchwały zapisów ustawy dotyczących warunków, które musi spełniać osoba chcąca uzyskać stypendium, w sytuacji, gdy w regulacjach o randze uchwały organu gminy nie mogą zostać zawarte materie ustawowe, a tym bardziej materie ustawowe zawierające jakąkolwiek modyfikację w stosunku do treści przepisu ustawy; 4) istotne naruszenie art. 90d, art. 90f pkt 1, pkt 2, pkt 3, 90n ust. 7 u.s.o., art. 7 i art. 94 Konstytucji oraz § 137 w zw. z § 143 r.z.t.p. poprzez wprowadzenie w § 5 pkt 1 lit. a katalogu przypadków uzasadniających pokrycie kosztów związanych z pobieraniem nauki, stanowiącego powtórzenie zapisów art. 90 d ust. 2 pkt 1 u.s.o., zaś w § 5 pkt 2 otwartego katalogu form udzielenia pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym, gdy katalog tych przypadków powinien być sformułowany w sposób kategoryczny, zaś w § 5 pkt 3 odesłania do przepisów ustawy upoważniającej, w sytuacji, gdy to w uchwale - jako akcie wykonawczym w stosunku do ustawy - należało uregulować w sposób kompleksowy i precyzyjny materię podlegającą regulacji, w tym konkretnym przypadku - wskazanie formy stypendium szkolnego i formy pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym; 5) obrazę art. 90f u.s.o. poprzez nieokreślenie sposobu ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1 u.s.o., a jedynie wskazanie w § 6 uchwały konkretnych kwot stypendium w zależności od dochodu w rodzinie ucznia, co przesądza o niezrealizowaniu w prawidłowy sposób delegacji ustawowej; 6) obrazę art 90f pkt 3 u.s.o. w zw. z art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 – określanej dalej jako k.p.a.) oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP stanowiącą rażące naruszenie prawa poprzez ustalenie w § 7 ust. 1 i 2 (i odpowiednio w § 9 ust. 3 ) uchwały, że stypendium szkolne (odpowiednio zasiłek losowy) przekazywane będzie w formie refundacji poniesionych kosztów, po ich udokumentowaniu dokumentem finansowym, tj. przedłożeniu w szczególności: faktury, dowodu wpłaty, biletu za przejazd do i ze szkoły oraz imienny miesięczny bilet komunikacji publicznej, w okresach miesięcznych, podczas gdy na podstawie powołanych wyżej przepisów po stronie rady gminy brak jest upoważnienia do wydania przepisów prawa miejscowego, wprowadzających zamknięty katalog środków dowodowych; 7) istotne naruszenie art. 90f u.s.o. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez niewskazanie w uchwale trybu i sposobu udzielenia zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego, co powoduje, że treść uchwały nie odpowiada zakresowi delegacji ustawowej. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy z dnia 22 marca 2005 r. w całości. Odpowiadając na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, wskazując, iż na sesji Rady, która odbędzie się dnia 30 listopada 2017 r. zaskarżona uchwała utraci swoją moc i zostanie zastąpiona przez nową uchwałę. Organ wyraził stanowisko, iż w konsekwencji w dniu rozpoznawania skargi przez sąd uchwała nie będzie już istniała w obrocie prawnym, a tym samym niniejsze postępowanie stanie się bezprzedmiotowe, co też uzasadniać będzie jego umorzenie. Istotnie Rada Gminy w dniu 30 listopada 2017r. podjęła uchwałę Nr XXIX/212/17 w sprawie Regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, w której § 12 zawiera postanowienie, iż traci moc zaskarżona uchwała. Prokurator w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. oraz na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 r. podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – określanej dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, w tym również aktów prawa miejscowego, stosując środki określone w ustawie. Stosownie zaś do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się wyłącznie do oceny zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Rozpoznając skargę sąd administracyjny dokonuje zatem oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu lub uchwały nie zostały naruszone przepisy prawa, obowiązujące w dacie ich podjęcia. Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o Prawo o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1767 ze zm.), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-2 p.p.s.a., a skarga nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 – określanej dalej jako u.s.g. ). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, wpływających na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. , II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z dnia 8 lutego 1996 r. , SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z dnia 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy z dnia 22 marca 2005 r. nr XXV/128/05 w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy, podjęta na podstawie art. 90f u.s.o. Zgodnie z powyższym przepisem rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności: 1) sposób ustalenia wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz inne okoliczności w art. 90d ust. 1; 2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy; 3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego; 4) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Nie budzi wątpliwości, iż podjęta uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Zawarty w niej regulamin jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego, nie może on wykraczać poza wymagania określone przepisami powszechnie obowiązującego prawa ani stanowić norm sprzecznych z ustawą (art. 7 Konstytucji RP). Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o umorzenie postępowania, a to w związku z podjęciem nowej uchwały w tym samym przedmiocie i stwierdzającej utratę mocy zaskarżonej uchwały, wskazać należy, że nie miało to znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Podkreślić bowiem trzeba, że istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Uchylenie albo zmiana uchwały przez inną uchwałę, przed wydaniem wyroku ma charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc), natomiast stwierdzenie przez sąd nieważności uchwały samorządu terytorialnego na skutek zaskarżenia jej przez organ nadzoru znosi skutki tego aktu od samego początku (ex tunc). W związku z powyższym w świetle jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07 Lex 384291, wyrok NSA z 1 września 2010r., sygn. akt I OSK 368/10, wyrok NSA z 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/10, Lex 746796, postanowienie NSA z 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13 Lex nr 1281479), zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw oraz obowiązków podmiotów prawa. W kontekście sądowej kontroli działalności uchwałodawczej organów gminy wskazać należy, że traktowanie r.z.t.p. jako wzorca przy badaniu legalności aktu prawa miejscowego nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest to bowiem akt normatywny, ale zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r. OSK 1059/10). Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce zwłaszcza wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por. T. Bąkowski "Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87 ). Stąd dopuszczalne są powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1284/14) albo uzasadnione jest to względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Ponadto w orzecznictwie trafnie podkreśla się, iż w przypadku aktów prawa miejscowego wprowadzenie postanowień ogólnych jest dopuszczalne. Ustawodawca nie określił bowiem, jaką formę - pod względem redakcyjnym - powinna posiadać uchwała określająca regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy. Wyodrębnienie pewnych zagadnień, w tym o charakterze definicyjnym, jeśli jest konsekwentne i logiczne, jest dopuszczalne w tego typu aktach (por. wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 971/16, wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 117/17, z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Go 700/17). W kontekście powyższych uwag niezasadne okazały się zarzuty skargi odnoszące się do § 1 pkt 2, 4, 5 oraz § 2. Przepisy bowiem § 1 pkt 4 i 5 oraz § 2 powtarzając bez zmian odpowiednio art. 6 pkt 14 i 3 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz art. 90 ust. 2c u.o.s. maja charakter porządkujący oraz poprawiający komunikatywność tekstu zaskarżonego aktu prawnego. Natomiast przyjęte definicje ucznia i szkoły, zawarte w § 1 pkt 2 i 3 kwestionowanej uchwały, nie powodują, aby poza kręgiem osób uprawnionych do świadczeń znalazły się podmioty uprawnione do nich na podstawie art. 90b ust. 3 i 4 u.o.s., co konsekwencji nie mogło prowadzić do stwierdzenia ich nieważności, jako niepozostających w sprzeczności z aktem wyższego rzędu. Odmiennie zaś należało ocenić powołany na wstępie § 4 uchwały, uznając skargę za zasadną w odniesieniu tego przepisu. Powtarza on bowiem treść art. 90d ust. 1 u.o.s., jednakże czyni to niedokładnie, zniekształcając jego treść, mianowicie nie zawiera sformułowania "z zastrzeżeniem ust.12" . Ponadto mimo, iż odnosi się również do zasiłku szkolnego, nie wskazuje na przesłanki jego przyznania, wynikające z art. 90e ust. 1 u.o.s. Sąd nie podziela zarzutów skargi wskazujących na istotne naruszenia prawa przez § 5 uchwały określający formy w jakich udzielane jest stypendium szkolne. Zważyć bowiem należy, iż uchwała podejmowana na podstawie art. 90f u.o.s. - stosownie do pkt 2 tego przepisu - ma określać formy w jakich udziela się stypendium szkolne w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy, a w konsekwencji nie sposób, aby uchwała ta nie powoływała użytych w ustawie przepisów określających formy tej pomocy ( jak czyni to w § 5 pkt 1 lit. a i b, powtarzając treść art. 90d ust. 2 lit. a i ust. 4 u.o.s) albo do nich nie odwoływała się ( jak to czyni w § 5 pkt 3, odsyłając do treści art. 90 d ust. 5 u.o.s.), zwłaszcza w przypadku, gdy dotyczy wszystkich sytuacji ustawowo określonych tymi przepisami. Ponadto – wbrew zarzutom skargi – trudno oczekiwać od gminnego uchwałodawcy, aby w sposób kazuistyczny określał wszystkie przypadki, kiedy udzielana jest pomoc rzeczowa o charakterze edukacyjnym, mając na uwadze szerokie spectrum sytuacji wymagających zastosowania takiej formy pomocy, których nie można przecież przewidzieć na etapie tworzenia aktu prawnego. Stąd dopuszczalne było - co zresztą stosowane jest często w praktyce prawodawczej – jedynie ogólne wskazanie sytuacji, w których dana norma ma zastosowanie, przy jednoczesnym wskazaniu konkretnych przykładów, poprzedzonych formułą "w szczególności". Nie można również podzielić stanowiska skarżącego o istotnym naruszeniu prawa przez § 7 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 3 uchwały, określających jakie dokumenty należy przedstawić w celu uzyskania stypendium lub zasiłku, jako naruszające przepis art. 90f pkt 3 i 4 u.s.o. w zw. z art. 75 k.p.a. W odniesieniu do tej kwestii podzielić należy stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r. w sprawie sygn. akt I OSK 99/14. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w nim, że w zakresie przedmiotowym trybu i sposobu udzielania stypendium szkolnego i zasiłku szkolnego, o jakich mowa w pkt 3 i 4 art. 90 f u.s.o., mieści się regulacja procesowa, która obejmuje dopuszczalność dowodów, których przeprowadzenie daje podstawy do ustalenia przesłanek uzasadniających przyznanie uprawnienia – stypendium szkolnego czy zasiłku szkolnego. W powołanym wyroku NSA uznał, że tryb i sposób udzielenia stypendium szkolnego, analogicznie też zasiłku szkolnego, obejmuje również sposób ustalenia stanu faktycznego, w tym i dowody dopuszczalne do ustalenia stanu faktycznego. Taka regulacja regulaminu nie narusza unormowania art. 75 § 1 k.p.a., które ma rolę podstawową przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, co nie wyłącza regulacji szczególnej, która z kolei nie zamyka, po jej wyczerpaniu (czyli braku dowodów wskazanych w regulacji szczególnej), zastosowania wszystkich reguł dowodowych przyjętych w k.p.a. Art. 90f pkt 3 i 4 u.s.o. udziela umocowania ustawowego do uregulowania trybu udzielania stypendium szkolnego oraz trybu udzielania zasiłku szkolnego. Tryb obejmuje zarówno wszczęcie postępowania w sprawie, jak i tryb postępowania w toku, które to stadium obejmuje przeprowadzenie dowodów. Wprowadzenie pierwszeństwa dowodów wskazanych w regulaminie mieści się zatem w granicach upoważnienia ustawowego. Podzielając ten pogląd, należało uznać, że regulacja § 7 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 3 uchwały mieści się w zakresie przedmiotowym udzielonego upoważnienia ustawowego, określonego w art. 90f pkt 3 i 4 u.s.o. Zasadne są natomiast zarzuty skargi dotyczące § 6 w zakresie w jakim określa on konkretne kwoty stypendium w zależności od dochodu w rodzinie ucznia. Zgodnie z art. 90f pkt 1 u.s.o. rada gminy winna określić sposób ustalenia wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz inne okoliczności w art. 90d ust. 1. Skoro rada gminy upoważniona została w delegacji ustawowej do określenia sposobu ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1 (w szczególności, gdy w rodzinie tej występuje: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, a także gdy rodzina jest niepełna lub wystąpiło zdarzenie losowe, z zastrzeżeniem ust. 12), to wykonanie upoważnienia ustawowego nie może polegać na ustaleniu w uchwale konkretnych kwot stypendium w zależności od dochodu w rodzinie ucznia. W przypadku uchwał dotyczących regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów, rady gmin nie powinny w ogóle operować kwotami stypendiów, gdyż jest to działanie nie mające podstawy w przepisach ustawy. Realizując upoważnienie z art. 90f u.s.o., rada gminy winna określić mechanizm ustalania wysokości stypendium szkolnego, który pozwoli organowi stosującemu przepisy uchwały ustalać, w oparciu o jej postanowienia, konkretną wysokość stypendium w indywidualnych sprawach w zależności od sytuacji materialnej ucznia i jego rodziny oraz innych okoliczności wskazanych w art. 90d ust. 1 u.s.o. Posługiwanie się w uchwale konkretnymi kwotami nie jest określeniem sposobu ustalania wysokości w rozumieniu tego przepisu, tylko ustaleniem tej wysokości, a do tego organ stanowiący nie jest uprawniony. Tym samym postanowienie w uchwale o konkretnej kwocie stypendium, narusza zasadę podziału kompetencji między organami. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 535/15, wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Go 862/17 oraz z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II SA/Go 828/17). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż w skarżonej uchwale Rada nie zrealizowała w sposób prawidłowy delegacji ustawowej zawartej w art. 90f pkt 1 u.s.o., gdyż nie ustaliła sposobu ustalania wysokości stypendium szkolnego, lecz w § 6 ust. 2 i 3 sama ustaliła jego wysokość, uzależniając ją od dochodu na osobę w rodzinie. Uchwała ponadto nie zrealizowała obowiązku określenia - zgodnie z art. 90 f pkt 4 u.s.o. - trybu i zasad udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Przez pojęcie "tryb i sposób udzielania" zasiłku szkolnego należy rozumieć określenie pewnych wymogów i koniecznych czynności, jakie należy wykazać i podjąć w celu uzyskania prawa do świadczenia pomocowego oraz jego realizacji. W odniesieniu do "trybu" chodzi o konkretne działania dokonywane w toku danego postępowania, przepisy procedury, określony wariant jej realizacji, zaś "sposób" to metoda czy forma tego działania. Innymi słowy rada gminy uprawniona jest do określenia sposobu procedowania i formy działania w toku postępowania związanego z przyznaniem tych świadczeń (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 338/14 ). Nie sposób uznać za wypełnienie tej delegacji w powyższym zakresie, szczątkowe unormowania, polegające na odesłaniu do § 7 ust. 2 w zakresie udokumentowania wydatków (§ 9 ust. 3 uchwały), czy regulujące kwestie dotyczące samego wniosku (§ 3 uchwały). Podkreślenia wymaga również, iż § 9 ust. 2 uchwały określający formę w jakiej jest wypłacany zasiłek szkolny wykracza poza delegację ustawową, wynikającą z art. 90f u.s.o. Jedynie bowiem w odniesieniu do stypendium szkolnego - zgodnie z art. 90f pkt 2 u.s.o - Rada Gminy była uprawniona do określenia formy w jakiej następuje wypłata tego świadczenia. Forma bowiem zasiłku szkolnego została wprost określona w art. 90e ust. 2 u.s.o. Zaskarżona uchwała nie reguluje zatem trybu i zasad udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego, ani też nie określa sposobu ustalenia wysokości stypendium szkolnego. Nie zawiera tym samym wszystkich niezbędnych elementów, wynikających z art. 90f u.s.o., co w konsekwencji prowadziło – mimo, iż nie uwzględniono wszystkich zarzutów skargi – do stwierdzenia nieważność kontrolowanej uchwały w całości. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.