II SA/Go 828/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 30 maja 2006 r., nr XXXV/255/06 w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy I. stwierdza nieważność § 2 ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3 pkt 6 i § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały, II. umarza postępowanie w zakresie stwierdzenia nieważności § 4 ust. 3 i § 5 ust. 5 zaskarżonej uchwały. 30 maja 2006 r. Rada Gminy, powołując się na przepis art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej: u.s.o.), podjęła uchwałę nr XXXV/255/06 w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy (Dz.Urz. województwa z 2006 r., nr 48, poz. 1098 ze zm.). Pismem z [...] lipca 2017 r. skargę na tę uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy, zaskarżając ją w części dotyczącej § 2 ust. 1 i 2, § 2 ust. 3 pkt 6, § 4 ust. 3 i § 5 ust. 1 i 5. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił: - istotne naruszenie prawa - art. 90f pkt 1 u.s.o. w ten sposób, że Rada Gminy w podjętej uchwale nie ustaliła sposobu ustalania wysokości stypendium szkolnego lecz w § 2 ust. 2 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały sama ustaliła jego wysokość uzależniając ją od dochodu na osobę w rodzinie, - istotne naruszenie prawa – art. 90f w zw. z art. 90d ust. 1 u.s.o. oraz art. 75 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie w § 4 ust. 3 oraz w § 5 ust. 5, że refundacji dokonuje się na podstawie odpowiednich faktur, rachunków potwierdzających zakup usługi lub towaru pomimo braku upoważnienia rady gminy do wydawania przepisów prawa miejscowego modyfikujących w tym zakresie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i wprowadzających zamknięty katalog środków dowodowych, - istotne naruszenie prawa – art. 90e ust. 1 w zw. z art. 90f pkt 4 u.s.o. poprzez nieuprawnione zdefiniowanie w § 2 ust. 3 pkt 6 oraz w § 5 ust. 1 pojęcia "zdarzenie losowe". W oparciu o powyższe zarzuty i wskazane w nich naruszenia prawa prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2 ust. 1 i 2, § 2 ust. 3 pkt 6, § 4 ust. 3 i § 5 ust. 1 i 5. Odpowiadając na skargę Gmina uznała zarzuty skargi za uzasadnione. Wyjaśniła ponadto, że uchwałą nr XXVIII/183/17 z 24 sierpnia 2017 r., uwzględniając skargę, Rada Gminy dokonała uchylenia zaskarżonej uchwały i uchwalenia nowego regulaminu, która to zmiana wchodzi w życie po upływie 14 dni od opublikowania uchwały zmieniającej w Dzienniku Urzędowym województwa. Pismem z [...] października 2017 r. prokurator Prokuratury Okręgowej cofnęła skargę w części dotyczącej § 4 ust. 3, § 5 ust. 5 zaskarżonej uchwały jako niezasadną z uwagi na słuszne stanowisko sądów administracyjnych (wyroki: I OSK 385/14 z 6 maja 2014 r., I OSK 338/14 z 6 maja 2014 r., II SA/Go 529/17 z 29 sierpnia 2017 r., II SA/Go 521/17 z 17 sierpnia 2017 r., II SA/Go 529/17 z 17 sierpnia 2017 r.) i w tym zakresie wniosła o umorzenia postępowania, w pozostałym zakresie skargę popierając. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują w zakresie ustawowo określonym, kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, w tym również aktów prawa miejscowego, stosując środki określone w ustawie. Stosownie zaś do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się wyłącznie do oceny zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Rozpoznając skargę sąd administracyjny dokonuje zatem oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu lub uchwały nie zostały naruszone przepisy prawa, obowiązujące w dacie ich podjęcia. Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej: u.s.g.). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (vide: wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. w sprawie II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r. w sprawie SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (vide: wyroki NSA z 11 lutego 1998 r. w sprawie II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r. w sprawie SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r. w sprawie I OSK 679/12 i I OSK997/12, baza orzeczeń.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kpa. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie pozostawała uchwała Rady Gminy z 30 maja 2006 r. nr XXXV/255/06 w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy, podjęta na podstawie art. 90f u.s.o. Odnosząc się w pierwszej kolejności do informacji Gminy, iż uchwałą nr XXVIII/183/17 z 24 sierpnia 2017 r., uwzględniając skargę, Rada Gminy dokonała uchylenia zaskarżonej uchwały i uchwalenia nowego regulaminu, wskazać należy, że nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie podjęcie przez Radę uchwały uchylającej. Podkreślić bowiem należy, że istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Uchylenie albo zmiana uchwały przez inną uchwałę, przed wydaniem wyroku ma charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc), natomiast stwierdzenie przez sąd nieważności uchwały samorządu terytorialnego na skutek zaskarżenia jej przez organ nadzoru znosi skutki tego aktu od samego początku (ex tunc). W związku z powyższym w świetle jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07 Lex 384291, wyrok NSA z 1 września 2010r., sygn. akt I OSK 368/10, wyrok NSA z 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/10 Lex 746796, postanowienie NSA z 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13 Lex nr 1281479), zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw i obowiązków podmiotów prawa. Zgodnie z art. 90f pkt 1 u.s.o. rada gminy powinna określić sposób ustalenia wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz inne okoliczności o których mowa w art. 90d ust. 1. Skoro rada gminy upoważniona została w delegacji ustawowej do określenia sposobu ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1 (w szczególności, gdy w rodzinie tej występuje: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, a także gdy rodzina jest niepełna lub wystąpiło zdarzenie losowe, z zastrzeżeniem ust. 12), to wykonanie upoważnienia ustawowego nie może polegać na ustaleniu w uchwale konkretnych kwot stypendium w zależności od dochodu w rodzinie ucznia. W przypadku uchwał dotyczących regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów, rady gmin nie powinny w ogóle operować kwotami stypendiów, gdyż jest to działanie nie mające podstawy w przepisach ustawy. Realizując upoważnienie z art. 90f u.s.o., rada gminy powinna określić mechanizm ustalania wysokości stypendium szkolnego, który pozwoli organowi stosującemu przepisy uchwały ustalać, w oparciu o jej postanowienia, konkretną wysokość stypendium w indywidualnych sprawach w zależności od sytuacji materialnej ucznia i jego rodziny oraz innych okoliczności wskazanych w art. 90d ust. 1 u.s.o. Posługiwanie się w uchwale konkretnymi kwotami nie jest określeniem sposobu ustalania wysokości w rozumieniu tego przepisu, tylko ustaleniem tej wysokości, a do tego organ stanowiący nie jest uprawniony. Tym samym postanowienie w uchwale o konkretnej kwocie stypendium, narusza zasadę podziału kompetencji między organami, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w tej części. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z 28 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 535/15. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż w zaskarżonej uchwale Rada Gminy nie zrealizowała w sposób prawidłowy delegacji ustawowej zawartej w art. 90f pkt 1 powołanej ustawy, gdyż nie ustaliła sposobu ustalania wysokości stypendium szkolnego, lecz w § 2 ust. 2 pkt 1 i 2 - stanowiącym, iż wysokość stypendium określonego zgodnie z art. 90d ust. 1 ustawy wynosić będzie: 1) do 50% wysokości maksymalnej kwoty stypendium, przy dochodzie od 101 zł do górnej kwoty uprawniającej do ubiegania się o stypendium; 2) do 100% wysokości maksymalnej kwoty stypendium przy dochodzie poniżej 100zł - sama ustaliła jego wysokość, uzależniając ją od dochodu na osobę w rodzinie. Skoro przepisy uchwały zawierającej Regulamin pozostają w oczywistej sprzeczności z delegacją ustawową zawartą w art. 90f ust. 1 u.s.o. stwierdzone uchybienie, stanowiące niewątpliwie istotne naruszenie prawa, uzasadniało stwierdzenie nieważności § 2 ust. 2 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 90e ust. 1 u.s.o. zasiłek szkolny może być przyznany uczniowi znajdującemu się przejściowo w trudnej sytuacji materialnej z powodu zdarzenia losowego. Tymczasem Rada Gminy w § 2 ust. 3 pkt 6 postanowiła, że przy określaniu wysokości stypendium będzie uwzględniane m.in. zdarzenie losowe (śmierć rodzica lub rodzeństwa, długotrwała choroba członka rodziny, pożar, kradzież mienia). Natomiast w § 5 ust. 1 postanowiła, że jeżeli uczeń znajdzie się przejściowo w trudnej sytuacji materialnej na wskutek zdarzenia losowego np. śmierci jednego z rodziców lub rodzeństwa, pożaru gospodarstwa, kradzieży mienia, powodzi, ciężkiej choroby - może być mu przyznany zasiłek szkolny na zasadach ustalonych w art. 90e ustawy. Rację ma strona skarżąca, iż ustawodawca nie wskazał, jak zwrot "zdarzenie losowe" powinien być rozumiany i tym samym nie upoważnił organu stanowiącego gminy do jego doprecyzowania, a jedynie określenia trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Nie ulega zatem wątpliwości, iż § 2 ust. 3 pkt 6 oraz § 5 ust. 1 w sposób istotny naruszają art. 90e ust. 1 w zw. z art. 90f pkt 4 u.s.o. Z tych względów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało stwierdzić nieważność § 2 ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3 pkt 6 i § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały. W pozostałym zakresie skargi (żądania stwierdzenia nieważności § 4 ust. 3 i § 5 ust. 5 zaskarżonej uchwały) postępowanie zostało umorzone wobec cofnięcia w tej części skargi (art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W ocenie sądu cofnięcie było dopuszczalne w rozumieniu przepisu art. 60 zd. 2 p.p.s.a., bowiem nie zmierzało do obejścia prawa ani też utrzymania w mocy przepisów dotkniętych wadą nieważności.