II SA/Go 529/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 31 sierpnia 2006 r., nr XLIII/223/06 w przedmiocie regulaminu udzielenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie: § 5 ust. 1 – w części dotyczącej sformułowania "do dnia 15 września", § 5 ust. 4 tiret pierwsze oraz § 8 ust. 3; II. w pozostałym zakresie skargę oddala. II SA/Go 529/17 Uzasadnienie W dniu 31 sierpnia 2006 r. Rada Gminy podjęła - na podstawie art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( t.j. Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572, ze zm. – określanej dalej jako u.s.o.) - uchwałę nr XLIII/223/06 w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy ( Dz. Urz. Woj. 2006 r., nr 83, poz. 1633). Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy zaskarżając ją w części dotyczącej: 1. § 3 ust. 3 stanowiącego, iż wysokość stypendium, o jakim mowa w ust. 1 nie może przekroczyć w danym roku szkolnym kwot określonych w art. 90d ust. 9 ustawy; 2. § 5 ust. 1 stanowiącego, iż wnioski o przyznanie stypendium szkolnego składa się w sekretariacie Urzędu Gminy do dnia 15 września na dany rok szkolny; 3. § 5 ust. 4 stanowiącego, iż wniosek, o którym mowa w ust. 1, pozostaje bez rozpatrzenia gdy: - został złożony po ustalonym terminie, o czym decyduje data wpływu lub data stempla pocztowego, - nie zawiera kompletu dokumentów, o których mowa w ust. 1, i mimo wezwania nie uzupełniono braków w terminie 7 dni, - wniosek lub załączniki, o których mowa w ust. 1 są nieprawidłowo wypełnione, i mimo wezwania nie uzupełniono braków w terminie 7 dni; 4. § 7 stanowiącego, iż - stypendium szkolne w formie przewidzianej w § 4 ust. 1 pkt 1 jest realizowane jako zwrot całkowity lub częściowy poniesionych przez ucznia wydatków na podstawie przedłożonych przez niego oryginałów faktur, rachunków, dowodów wpłaty) lub poprzez zapłatę należności za udział ucznia w zajęciach edukacyjnych przelewem na rachunek bankowy podmiotu zajęcia te organizującego (ust.1); - stypendium szkolne w formie rzeczowej, przewidzianej w § 4 ust.1 pkt 2, jest realizowane jako zwrot całkowity lub częściowy poniesionych przez ucznia wydatków na podstawie przedłożonych przez niego oryginałów faktur, rachunków, dowodów wpłaty (ust.2 ); - stypendium szkolne przewidziane w § 4 ust. 1 pkt 3 jest udzielane poprzez zwrot kosztów biletów miesięcznych na dojazdy do szkoły położonej poza miejscem zamieszkania ucznia albo poprzez sfinansowanie (albo: dofinansowanie) kosztów zamieszkania w miejscowości położonej szkoły. Sposób przekazywania stypendium wnioskodawca uzgadnia z osobą przyznającą stypendium (ust. 3); - stypendium szkolne przewidziane w § 4 ust. 1 pkt 4 jest wypłacane w kasie Urzędu Gminy ( ust.4); - przekazywanie stypendium w formie bezgotówkowej na rachunek oszczędnościowo-rozliczeniowy jest dopuszczalne na pisemny wniosek wnioskodawcy (ust. 5). 5. § 8 ust. 1 stanowiącego, iż do przyznania zasiłku szkolnego stosuje się odpowiednie postanowienia § 5; 6. § 8 ust. 3 stanowiącego, iż wysokość zasiłku szkolnego nie może przekraczać jednorazowo kwoty 280,00 zł. Powyższej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, w szczególności rażące naruszenie przepisu: - art. 90d u.s.o. poprzez wskazanie w § 3 ust. 3, iż wysokość stypendium nie może przekroczyć w danym roku szkolnym kwot wskazanych w art. 90 d ust. 9 u.s.o., - art. 90n ust. 6 i 7 u.s.o. poprzez nieuprawnione zawężenie możliwości złożenia wniosku o przyznanie stypendium szkolnego do dat wskazanych w § 5 ust. 1 uchwały, a co za tym idzie wskazanie w ust. 4, iż wnioski złożone po terminie pozostawia się bez rozpatrzenia, - art. 90f w zw. z art. 90d ust. 1 u.s.o. w zw. z art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2017 r., poz. 1257 – określanej dalej jako k.p.a.) poprzez wskazanie w § 7 uchwały, iż podstawą wypłaty pomocy materialnej o charakterze socjalnym jest przedstawienie przez wnioskodawcę faktury lub równoważnego dokumentu księgowego, określającego wysokość poniesionego przez niego wydatku na rodzaj świadczenia określonego, a nadto poprzez wskazanie w § 7 uchwały, iż wypłata stypendium następuje jako zwrot poniesionych wcześniej przez ucznia wydatków; - art. 90e u.s.o. poprzez uregulowanie w § 8 ust. 1 i 3 trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego wbrew uregulowaniom ustawowym, a także poprzez wskazanie konkretnej kwoty zasiłku. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż zawarcie w § 3 ust. 3 uchwały zapisu, że wysokość stypendium o jakim mowa w ust. 1, nie może przekroczyć w danym roku szkolnym kwot wskazanych w art. 90 d ust. 9 u.s.o. pozostaje w sprzeczności z tym przepisem. Nie ma w nim mowy o tym, że wskazania procentowe kwot dotyczą wysokości stypendium rocznego. Ponadto zawarcie w § 5 ust. 1 uchwały zapisu, iż wnioski o przyznanie stypendium szkolnego można składać do 15 września danego roku szkolnego stanowi rażące naruszenie wyżej wskazanego przepisu, albowiem ogranicza możliwość składania wniosków do wspomnianych w uchwale dat. Nie przewiduje przy tym możliwości wystąpienia określonego zdarzenia (uzasadnionego przypadku), którego zaistnienie po tej dacie mogłoby skutkować przyznaniem takiego stypendium, o czym jest mowa w art. 90n ust. 7 u.s.o. Tym samym za naruszające prawo skarżący uznał zapis w § 5 ust. 4 uchwały wskazujący, iż wniosek złożony po 15 września pozostaje bez rozpatrzenia. Uzasadniając kolejny zarzut skarżący podkreślił, iż zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Rada Gminy w § 7 ust. 1 i 2 wprowadziła - w sposób sprzeczny z art. 75 § 1 k.p.a. - ograniczony katalog środków dowodowych w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji administracyjnej, przewidzianej w art. 90n ust. 1 u.s.o., wskazując jako dowody w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji jedynie faktury, rachunki, dowody wpłaty. Za rażące naruszenie prawa uznał skarżący także uregulowanie zawarte w § 7 uchwały, w którym wskazano, iż stypendium szkolne w formie przewidzianej w § 4 ust. 1 pkt 1 realizowane jest jako zwrot całkowity lub częściowy poniesionych przez ucznia wydatków lub poprzez zapłatę należności za udział ucznia w zajęciach edukacyjnych przelewem na rachunek bankowy podmiotu zajęcia te organizującego, następnie stypendium w formie rzeczowej jest realizowane jako zwrot całkowity lub częściowy poniesionych przez ucznia wydatków, a stypendium przewidziane w § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały poprzez zwrot kosztów biletów miesięcznych na dojazdy do szkoły położonej poza miejscem zamieszkania ucznia albo poprzez sfinansowanie (dofinansowanie) kosztów zamieszkania w miejscowości położenia szkoły. Powyższe uregulowanie stanowi zawężenie możliwości realizowania wypłaty stypendium. Zapisy te przewidują refundację poniesionych przez uprawnionego wydatków, co jest niezgodne z istotą udzielania pomocy uczniom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej. Niskie dochody, o których mowa w ustawie, powodują często, że określone koszty związane z edukacją nie mogą być poniesione przez rodzinę ucznia. Dlatego też pomoc w formie stypendium szkolnego nie może być uzależniona od uprzedniego poniesienia wydatku. Nadto w § 7 ust. 2 uchwały w ogóle nie wskazano możliwości przyznania stypendium w formie rzeczowej, wskazując jedynie na zwrot poniesionych wydatków, a jest to sprzeczne z treścią art. 90d ust. 2 pkt 2 u.s.o. Zdaniem Prokuratora również regulacja określająca tryb i sposób postępowania w przedmiocie przyznawania zasiłku szkolnego do odpowiedniego stosowania postanowień § 5 uchwały, bez wskazania o jakie postanowienia konkretnie chodzi zdaje się być chybiona. W ustawie, ogólny sposób i tryb przyznawania zasiłku szkolnego został uregulowany w sposób odrębny (od stypendium szkolnego), stąd też niewłaściwym zdaje się odnoszenie się w tej materii do odpowiednich postanowień z § 5 uchwały. Ponadto zapisy zawarte w § 5 uchwały zostały zakwestionowane przez skarżącego. Niewłaściwym zdaje się również – w ocenie skarżącego - wskazanie konkretnej wysokości zasiłku szkolnego co uregulowano w § 8 ust. 3 uchwały, w szczególności, iż kwota, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych może ulegać zmianie. Skarżący podkreślił, iż niezależnie od tego, czy powyższe modyfikacje mogły wpłynąć na treść konkretnego rozstrzygnięcia, w regulacjach o randze uchwały nie mogą zostać zawarte materie ustawowe z jakąkolwiek modyfikacją w stosunku do treści przepisu ustawy. Sytuacje takie powodują ponowne regulowanie materii ustawowych w akcie prawnym o niższej randze. Wynika to również z §118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej. Z powyższych względów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, albowiem pozostawienie w mocy niezakwestionowanych fragmentów uchwały byłoby nieuzasadnione z uwagi na fakt, iż we fragmentarycznym kształcie nie wypełniałby w całości obowiązku wynikającego z delegacji ustawowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu sformułowanego wobec § 3 ust. 3 uchwały organ podkreślił, iż przepis uchwały należy odczytywać łącznie z § 3 ust. 1, zgodnie z którym: wysokość miesięcznego stypendium szkolnego w danym roku szkolnym określa suma kwoty wynikającej z zakwalifikowania ucznia do grupy dochodowej i kwoty stanowiącej indywidualne uzupełnienie stypendium stosownie do okoliczności przewidzianych w art. 90d ust. 1 u.s.o. Zestawiając te dwa przepisy uchwały nie można mieć wątpliwości, że jest w nich mowa o stypendium miesięcznym (§ 3 ust. 3 uchwały odnosi się do stypendium o jakim mowa w ust. 1, tymczasem w § 3 ust. 1 uchwały mowa jest właśnie o stypendium miesięcznym). W konsekwencji § 3 ust. 3 uchwały określa limit wysokości stypendium w danym miesiącu, a nie w całym okresie stypendialnym. Sformułowanie "nie może przekroczyć w danym roku szkolnym" podkreśla jedynie to, że stypendium może być przyznane na dany rok szkolny, podobnie jak czyni to art. 90d ust. 10 u.s.o. Odnosząc się do naruszenia art. 90n ust. 6 i 7 u.s.o. poprzez określenie terminu do którego można składać wnioski o przyznanie pomocy i skutku złożenia wniosku po tym termin, organ podkreślił, iż niezłożenie wniosku w terminie określonym w uchwale powoduje wygaśnięcie uprawnienia do ubiegania się o stypendium. Tym samym, kwestionowany zapis zgodnie z którym wniosek złożony po 15 września danego roku pozostawia się bez rozpoznania, nie może zostać uznany za rażąco sprzeczny z prawem. Ponadto organ nie zgodził się, iż kwestionowany zapis będzie prowadził do ograniczenia prawa do złożenia wniosku i w konsekwencji uzyskania stypendium w wypadku zaistnienia określonego zdarzenia, którego wystąpienie po dniu 15 września danego roku szkolnego mogłoby skutkować przyznaniem świadczenia. Organ odwołał się w tym zakresie do hierarchii źródeł prawa, podkreślając, iż w wypadku złożenia wniosku po terminie 15 września i tak z urzędu będzie zobowiązany dokonać oceny czy okoliczności podane we wniosku stanowią uzasadnione przypadki, o których mowa w art. 90n ust. 7 u.o.ś. Kwestionując zasadność naruszenia przepisu art. 90f w zw. z art. 90d ust. 1 u.s.o. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. organ podkreślił, że katalog środków dowodowych określony w § 7 uchwały nie ma charakteru enumeracyjnego. Przeciwnie, jest to katalog jedynie przykładowy. Mianowicie, w treści § 7 uchwały brak sformułowania takiego jak "wyłącznie", które wskazywałoby na zamknięty charakter wyliczenia, w konsekwencji w ocenie organu przyjąć należy, że jest to wyliczenie o charakterze otwartym. Ponadto wobec faktu, że katalog środków dowodowych przewidziany art. 75 § 1 k.p.a. jest określony aktem wyższego rzędu niż zaskarżona uchwała, to treść § 7 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały nie sprzeciwia się dopuszczeniu innych dowodów, celem ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy w przedmiocie przyznania stypendium szkolnego. Odnosząc się natomiast do treści zarzutu, zgodnie z którym postanowienie § 7 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały ma rzekomo ograniczać możliwe formy realizowania stypendiów, organ zaznaczył, że jest to pogląd chybiony i nie znajduje on pokrycia w treści uchwały. Mianowicie zaskarżona uchwała określa formy, w których może być przyznane stypendium szkolne w § 4 ust. 1, zaś § 7 ust. 1 i 2 uchwały określa jedynie dokumenty służące do udokumentowania wydatków, jakie mają zostać pokryte w ramach stypendium przyznanego w formie, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 1 i 2. Należy bowiem – w ocenie organu - odróżnić samą formę przyznania stypendium od obowiązków beneficjenta związanych z jego wypłatą i rozliczeniem. Tym samym treść zapisu § 7 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały nie wyłącza możliwości przyznania stypendium w każdej z form przewidzianych w § 4 ust. 1. Odnosząc się do zarzut naruszenia art. 90e u.s.o. organ wskazał, iż zawarte w § 8 ust. 1 uchwały odesłanie do treści § 5 tej uchwały, wystarczająco precyzyjnie określa tryb i sposób przekazania zasiłku szkolnego, a zarzuty formułowane wobec treści § 5 zaskarżonej uchwały są bezpodstawne. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącego postanowienie § 8 ust. 3 zaskarżonej uchwały nie narusza przepisów ustawy, albowiem zgodnie z art. 90e ust. 3 u.s.o. wysokość zasiłku szkolnego przyznanego jednorazowo nie może przekroczyć wysokości ustalonej na podstawie zasad określonych w tym przepisie. Zaskarżone postanowienie uchwały konkretyzuje jedynie zapis ustawowy w tym zakresie i jako taki nie stanowi naruszenia przywołanego przepisu. Organ podkreślił, iż w przypadku niepodzielenia przez Sąd powyżej przedstawionej argumentacji i uwzględnienia zarzutów sformułowanych przez Prokuratora, ewentualne stwierdzenie nieważności kwestionowanych postanowień nie powinno skutkować nieważnością całej uchwały, albowiem eliminacja kwestionowanego zapisów, zwłaszcza wobec istnienia regulacji ustawowej powoduje, iż możliwe jest dalsze funkcjonowanie zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – określanej dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, w tym również aktów prawa miejscowego, stosując środki określone w ustawie. Stosownie zaś do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się wyłącznie do oceny zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Rozpoznając skargę sąd administracyjny dokonuje zatem oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu lub uchwały nie zostały naruszone przepisy prawa, obowiązujące w dacie ich podjęcia. Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm. – określanej dalej jako u.s.g. ). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. , II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z dnia 8 lutego 1996 r. , SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z dnia 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. W kontekście sądowej kontroli działalności uchwałodawczej organów gminy wskazać należy, że odwoływanie się do traktowania rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ( Dz. U z 2016 r, poz.- określanego dalej jako r.z.t.p.), jako wzorca przy badaniu legalności aktu prawa miejscowego nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest to bowiem akt normatywny, ale zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r. OSK 1059/10). Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce zwłaszcza wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por. T. Bąkowski "Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, W-wa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie pozostawała uchwała Rady Gminy z dnia 31 sierpnia 2006r. nr XLIII/223/06 w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, podjęta na podstawie art. 90f u.s.o. Zgodnie z powyższym przepisem rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności: 1) sposób ustalenia wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz inne okoliczności w art. 90d ust. 1; 2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy; 3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego; 4) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Nie budzi wątpliwości, iż podjęta uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Zawarty w niej regulamin jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego, nie może on wykraczać poza wymagania określone przepisami powszechnie obowiązującego prawa ani stanowić norm sprzecznych z ustawą (art. 7 Konstytucji RP). Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Konstytucyjne granice kompetencji prawotwórczej organów samorządu terytorialnego wyznaczają – po pierwsze, ustawowe upoważnienie do stanowienia prawa miejscowego – po drugie, wyznaczone ustawowo granice upoważnienia do stanowienia aktu prawa miejscowego. Akt prawa miejscowego, aby wypełniać konstytucyjne standardy, musi zatem spełniać dwie przesłanki - mieć ustawową podstawę i mieścić się w ustawowo określonych granicach uprawnienia. W odniesieniu do kontrolowanej uchwały nie ulega wątpliwości, że spełniona została pierwsza przesłanka konstytucyjna dopuszczalności stanowienia aktu prawa miejscowego. Art. 90f u.s.o. stanowił podstawę umocowującą Radę Miejską do podjęcia zaskarżonej uchwały. W odniesieniu do drugiej przesłanki konstytucyjnej ( akt prawa miejscowego musi zawierać regulację przedmiotowo mieszczącą się w granicach ustawowego upoważnienia), to w kwestii określenia granic regulacji, wyznaczonej ustawowo wymaga uwzględnienia unormowanie materialnoprawne w art. 90d i art. 90e u.s.o. Zestawienie regulacji art. 90f u.s.o. z regulacją art. 90d i art. 90e u.s.o. daje podstawy do zawężenia przedmiotowego regulacji w regulaminie udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym do strony formalnej, tj. do wyznaczenia sposobu ustalenia wysokości stypendium szkolnego, formy udzielenia takiego stypendium, trybu i sposobu udzielenia stypendium szkolnego oraz trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego ( por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., I OSK 99/14). Przez użyte w art. 90f u.s.o. pojęcie "tryb i sposób udzielania" stypendium i zasiłku szkolnego" należy rozumieć nic innego jak określenie pewnych wymogów i koniecznych czynności, jakie należy wykazać i podjąć w celu uzyskania prawa do świadczenia pomocowego oraz jego realizacji. W odniesieniu do "trybu" chodzi o konkretne działania dokonywane w toku danego postępowania, przepisy procedury, określony wariant jej realizacji, zaś "sposób" to metoda czy forma tego działania. Skoro chodzi tu o udzielenie stypendium lub zasiłku, do których te zwroty się odnoszą, to innymi słowy rada gminy uprawniona jest do określenia sposobu procedowania i formy działania w toku postępowania związanego z przyznaniem tych świadczeń (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2014 r., I OSK 338/14 ). Mając na uwadze tak zdefiniowany zakres przedmiotowy regulacji jaka powinna być zawarta w regulaminie udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym zgodzić się należy ze skarżącym, iż niewątpliwie § 8 ust. 3 zaskarżonej uchwały, określający wysokość zasiłku szkolnego wykracza poza granice upoważnienie ustawowego zawartego w art. 90f pkt 4 u.s.o. Rada gminy w zakresie zasiłku szkolnego uprawniona jest do określenia jedynie trybu i sposobu udzielenia zasiłku szkolnego, a nie do ustalenia jego wysokości (w przeciwieństwie do stypendium szkolnego - art. 90f pkt 1 u.s.o.). Ta bowiem została uregulowana ustawowo. Zgodnie z art. 90e ust. 3 u.s.o., wysokość zasiłku szkolnego nie może przekroczyć jednorazowo kwoty stanowiącej pięciokrotność kwoty, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Niewątpliwie nie zachodziła również potrzeba określania w uchwale terminu do którego składa się wniosek o stypendium szkolne, jak to uczyniono w § 5 ust. 1 uchwały. Wynika on bowiem wprost z art. 90n ust. 6 u.s.o. Samo jednak powtórzenie tego przepisu w regulaminie udzielania pomocy, z naruszeniem § 118 w zw. z art. 143 r.z.t.p. – jak już wspomniano powyżej - nie stanowiłoby podstawy do stwierdzenie nieważności. Jednakże w kontrolowanej uchwale wobec braku przytoczenia również art. 90 n ust. 7 u.s.o. ( stanowiącego, iż w uzasadnionych przypadkach, wniosek o przyznanie stypendium może być złożony po upływie terminu, o którym mowa w ust. 6), przy jednoczesnym wskazaniu w § 5 ust. 4 tiret pierwsze, iż wniosek pozostaje bez rozpatrzenia, gdy został złożony po upływie terminu wskazanego w § 5 ust. 1, w istocie doszło do niedopuszczalnej modyfikacji regulacji ustawowej, ograniczając uprawnienia do złożenia wniosku jedynie do dnia 15 września danego roku, nie przewidując w tym zakresie żadnego wyjątku. Ponadto podkreślić należy, iż termin wynikający z art. 90n ust. 6 u.s.o. jest terminem prawa materialnego, a tym samym jego przekroczenie, pomijając szczególną regulację wynikającą z art. 90n ust. 7 u.s.o., nie może stanowić podstawy do pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia (prawidłowo bez rozpoznania) zgodnie z art. 61 § 2 k.p.a. Instytucja ta ma bowiem zastosowanie jedynie do warunków formalnych podania i nie może zmierzać do merytorycznej jego oceny (por. A. Wiktorowska, M. Wierzbowski /red./, K.p.a. Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 385). Oznacza to, iż § 5 ust. 1 – w części dotyczącej sformułowania "do dnia 15 września", § 5 ust. 4 tiret pierwsze oraz § 8 ust. 3 uchwały, istotnie naruszają prawo, a tym samym zaistniały przesłanki do stwierdzenia ich nieważności – na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. – w powyższym zakresie. Podkreślenie wymaga, iż eliminacja powyższych przepisów nie spowodowała dekompletacji zaskarżonego aktu w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności w całości. Nadal bowiem wypełnia delegację ustawową wynikającą z art. 90f u.s.o. i może w takim kształcie nadal funkcjonować w obrocie prawnym. Sąd nie znalazł natomiast podstaw do uwzględnienie skargi w pozostałym zakresie, podzielając przede wszystkim stanowisko organu, iż § 3 ust. 3 uchwały należy odczytywać łącznie z jej § 3 ust. 1, zgodnie z którym wysokość miesięcznego stypendium szkolnego w danym roku szkolnym określa suma kwoty wynikającej z zakwalifikowania ucznia do grupy dochodowej i kwoty stanowiącej indywidualne uzupełnienie stypendium stosownie do okoliczności przewidzianych w art. 90d ust. 1 u.s.o. Zestawiając te dwa przepisy uchwały nie można mieć wątpliwości, że jest w nich mowa o stypendium miesięcznym (§ 3 ust. 3 uchwały odnosi się do stypendium o jakim mowa w ust. 1, tymczasem w § 3 ust. 1 uchwały mowa jest właśnie o stypendium miesięcznym). W konsekwencji § 3 ust. 3 uchwały określa limit wysokości stypendium w danym miesiącu, a nie w całym okresie stypendialnym. Sformułowanie "nie może przekroczyć w danym roku szkolnym" podkreśla jedynie to, że stypendia przyznawane są na dany rok szkolny, podobnie jak czyni to art. 90 d ust. 10 u.s.o. Nie można również podzielić stanowiska skarżącego o istotnym naruszeniu prawa przez § 7 ust. 1 – 3 uchwały, określający jakie dokumenty należy przedstawić w celu uzyskania stypendium, jako naruszający przepis art. 90f w zw. z art. 90d ust. 1 u.s.o. i art. 75 k.p.a. W odniesieniu do tej kwestii podzielić należy stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r. w sprawie sygn. akt I OSK 99/14. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w nim, że w zakresie przedmiotowym trybu i sposobu udzielania stypendium szkolnego i zasiłku szkolnego, o jakich mowa w pkt 3 i 4 art. 90 f u.s.o., mieści się regulacja procesowa, która obejmuje dopuszczalność dowodów, których przeprowadzenie daje podstawy do ustalenia przesłanek uzasadniających przyznanie uprawnienia – stypendium szkolnego czy zasiłku szkolnego. W powołanym wyroku NSA uznał, że tryb i sposób udzielenia stypendium szkolnego, analogicznie też zasiłku szkolnego, obejmuje również sposób ustalenia stanu faktycznego, w tym i dowody dopuszczalne do ustalenia stanu faktycznego. Taka regulacja regulaminu nie narusza unormowania art. 75 § 1 k.p.a., które ma rolę podstawową przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, co nie wyłącza regulacji szczególnej, która z kolei nie zamyka, po jej wyczerpaniu (czyli braku dowodów wskazanych w regulacji szczególnej), zastosowania wszystkich reguł dowodowych przyjętych w k.p.a. Art. 90f pkt 3 i 4 u.s.o. udziela umocowania ustawowego do uregulowania trybu udzielania stypendium szkolnego oraz trybu udzielania zasiłku szkolnego. Tryb obejmuje zarówno wszczęcie postępowania w sprawie, jak i tryb postępowania w toku, które to stadium obejmuje przeprowadzenie dowodów. Wprowadzenie pierwszeństwa dowodów wskazanych w regulaminie mieści się zatem w granicach upoważnienia ustawowego. Podzielając ten pogląd, należało uznać, że regulacja § 7 ust. 1 – 3 uchwały mieści się w zakresie przedmiotowym udzielonego upoważnienia ustawowego, określonego w art. 90f pkt 3 i 4 u.s.o. Nie sposób jednocześnie podzielić stanowiska skarżącego, iż powyższe przepisy sprowadzają pomoc socjalną jedynie do refundacji wydatków, a w konsekwencji naruszają istotę udzielania pomocy uczniom znajdującym się w trudnej sytuacji, których to wydatków uprzednio ich rodziny nie są w stanie ponieść. Rzeczywiście w orzecznictwie wskazuje się, iż pierwszorzędną formą świadczeń socjalnych na gruncie u.s.o. jest pomoc rzeczowa (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 132/11). Szczegółowa analiza przepisów zaskarżonej uchwały nie wskazuje, iż powyższa istota udzielania pomocy stypendialnej została naruszona. Zważyć bowiem należy, iż realizacja stypendium określonego w § 4 ust. 1 pkt 1 może nastąpić nie tylko poprzez refundację wydatków już poniesionych przez ucznia, ale również – jak stanowi § 7 ust. 1 uchwały - poprzez zapłatę należności za udział w zajęciach edukacyjnych przelewem na rachunek bankowy podmiotu zajęcia te organizującego. Również jeśli chodzi o stypendium określone w § 4 ust. 1 pkt 3 - dotyczące pokrywania kosztów biletów na dojazdy lub kosztów zamieszkania, treść § 7 ust. 3 zd. 2 uchwały, stanowiącego, iż "sposób przekazywania stypendium wnioskodawca uzgadnia z osobą przyznającą stypendium", pozwala na dużą elastyczność w tym zakresie umożliwiającą pokrywanie tych kosztów stosownie do okoliczności, bez ich uprzedniego wydatkowania przez rodzinę ucznia. Ponadto z § 7 ust. 2 uchwały nie sposób wywodzić, iż pomoc rzeczowa może być realizowana tylko i wyłącznie jako zwrot całkowity lub częściowy poniesionych przez ucznia wydatków na przedmioty o charakterze edukacyjnym. Przepis ten jedynie określa bowiem obowiązki beneficjenta związane z wypłatą świadczenia i rozliczeniem, a nie samą formę stypendium. Ta bowiem jest określona w § 4 ust. 1 uchwały. Powyższa regulacja zatem nie wyklucza typowo rzeczowej realizacji stypendium, technicznie rzecz ujmując realizowanej w drodze zakupu określonych towarów przez pracowników urzędu gminy czy inne upoważnione osoby. Jednocześnie podkreślić należy, iż w orzecznictwie wskazuje się, iż w sytuacji dużego zróżnicowania wieku uczniów zamieszkałych na terenie gminy, a więc i rodzaju szkół, do jakich uczęszczają oraz szerokiego wachlarza potrzebnych podręczników czy innych przyborów szkolnych, niepodobna obciążać co do zasady tym obowiązkiem pracowników urzędu gminy. Wydaje się to być zadaniem niepotrzebnie komplikującym system i nie zawsze odpowiadającym potrzebom uprawnionych, aczkolwiek nie można go z góry wykluczyć. Zatem lepszym rozwiązaniem jest jego realizacja przez osoby bezpośrednio zainteresowane ( por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2014 r., I OSK 338/14). Tak więc zawartą w art. 7 ust. 2 uchwały regulację należy odczytywać jako jedną z opcji, a nie jako wyłączność tzw. systemu refundacji. Powierzenie wykonawczej realizacji uprawnienia do stypendium, a więc właściwie gospodarowania nim, uczniom czy ich rodzicom ma swe uzasadnienie w tym, że najlepiej znają oni swoje potrzeby i w ramach ewentualnych świadczeń stypendialnych najlepiej powinni je zaspokoić. W przypadku braku takiej możliwości istnieje szansa na zmianę sposobu udzielenia świadczenia albo domagania się wypłacenia zaliczki. Organ może też sam wybrać sposób wypłaty świadczenia, a obawa przed jego dowolnością nie jest dostatecznym argumentem przemawiającym przeciwko omawianemu rozwiązaniu. W ocenie Sądu brak było podstaw również do stwierdzenia nieważności § 8 ust. 1 uchwały stanowiącego, iż do przyznania zasiłku szkolnego stosuje się odpowiednie postanowienia § 5. Ze względu na podobieństwo instytucji stypendium szkolnego i instytucji zasiłku szkolnego należało bowiem uznać za dopuszczalne ukształtowanie zasad przyznawania zasiłku poprzez odesłanie do odpowiedniego zastosowania trybu i zasad udzielenia stypendium szkolnego. Przy czym wobec jedynie częściowego stwierdzenia nieważności § 5 odesłanie to nie zostało pozbawione normatywnej treści. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a.