II SA/Go 521/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w N. na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów i słuchaczy kolegiów zamieszkałych na terenie Gminy N. – Miasto I. stwierdza nieważność § 2 ust. 2 i 3, § 5 ust. 6 i 7 oraz § 4 ust. 5, II. oddala skargę w pozostałym zakresie. I. W dniu 23 marca 2005 r. Rada Miejska, powołując się na przepis art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( tekst jednolity Dz.U. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), podjęła uchwałę nr XXXII/227/2005 w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów i słuchaczy kolegiów zamieszkałych na terenie Gminy. Uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 13 maja 2005 r., Nr 24, poz. 516. II. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. skargę na tę uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy, zaskarżając ją w części dotyczącej §2 ust. 2 i 3, §3 ust. 2 pkt 1, §4 ust. 5, §5 ust. 6 i 7 oraz § 6 ust. 3. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa, w szczególności: - rażące naruszenie przepisu art. 90b ust. 3 ustawy o systemie oświaty poprzez wskazanie w §2 ust. 2 uchwały, iż pomoc materialna o charakterze socjalnym udzielana jest uczniowi do 18 roku życia wyłącznie w przypadku realizacji obowiązku szkolnego przez ucznia otrzymującego pomoc, - rażące naruszenie art. 90o w zw. z art. art. 90f ustawy o systemie oświaty poprzez uregulowanie w §2 ust. 3 uchwały sytuacji dotyczącej cofnięcia pomocy; - rażące naruszenie art. 90d ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty poprzez nieuprawnione powtórzenie i modyfikację w §3 ust. 2 pkt 1, iż stypendium szkolnego udziela się na całkowite lub częściowe pokrycie kosztów udziału w zajęciach edukacyjnych, w tym wyrównawczych; - rażące naruszenie art. 90e ustawy o systemie oświaty poprzez wskazanie w §4 ust. 5 uchwały, iż zasiłek szkolny może być udzielony w formie świadczenia pieniężnego wyłącznie w przypadku, gdy organ go przyznający uzna, że jego udzielenie w innym rodzaju niż wymienione w §3 ust. 2 nie jest możliwe, a w przypadku słuchaczy kolegiów nie jest celowe, a nadto wskazanie w §5 ust. 6 uchwały, iż zasiłek szkolny jest udzielny wnioskodawcy, który udokumentuje obniżenie dochodu na członka rodziny poprzez wydatki spowodowane zdarzeniem losowym w przeciągu jednego miesiąca od zdarzenia do kwoty bazowej wymienionej w ust. 4, a nadto wskazanie w §5 ust. 7, iż wysokość zasiłku szkolnego wynosi 200% kwoty bazowej określonej w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych; - rażące naruszenie przepisu art. 90f w zw. z art. 90d ust. 1 ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 75 § 1 Kpa poprzez wskazanie w §6 ust. 3 uchwały, iż podstawą wypłaty pomocy materialnej o charakterze socjalnym jest przedstawienie przez wnioskodawcę faktury lub równoważnego dokumentu księgowego, określającego wysokość poniesionego przez niego wydatku na rodzaj świadczenia określonego w §3 ust. 2 z wyłączeniem §3 ust. 4 i §4 ust. 5. W oparciu o powyższe zarzuty i wskazane w nich naruszenia prawa Prokurator wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej §2 ust. 2 i 3, §3 ust. 2 pkt 1, §4 ust. 5, §5 ust. 6 i 7 i §6 ust. 3. W motywach skargi skarżący wskazał, że w odniesieniu do zaskarżonej uchwały Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie o sygn. [...] stwierdził nieważność §5 ust. 5 i §7 ust. 1 i 3 uchwały. Następnie uchwałą Rady Miejskiej z dnia 1 września 2006 r. nr LIV/367/2006, dokonano zmiany zaskarżonej uchwały w zakresie jej załącznika nr 1. Skarżący wywodził, że upoważnienie rady gminy do podjęcia uchwały w przedmiocie udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy zawiera art. 90f ustawy o systemie oświaty. Zawarcie w §2 ust. 2 skarżonej uchwały zapisu, iż pomoc materialna o charakterze socjalnym udzielana jest uczniowi do 18 roku życia wyłącznie w przypadku realizacji obowiązku szkolnego przez ucznia otrzymującego pomoc jest niewątpliwie przekroczeniem przez Radę Miejską delegacji ustawowej, albowiem zapis ten jest sprzeczny z zapisem wskazanym w ustawie. W art. 90f ustawy o systemie oświaty ustawodawca nie przewidział bowiem możliwości regulowania przez radę gminy w regulaminie sytuacji powodujących zaprzestanie wypłacania stypendiów. Ustawodawca w art. 90o ustawy precyzyjnie uregulował zarówno kwestię konieczności informowania o zmianie okoliczności stanowiących podstawę przyznania stypendium szkolnego, podmioty do tego zobowiązane, jak i kwestię wstrzymania lub cofnięcia stypendium i wydawania decyzji w tym zakresie, nie pozostawiając radzie gminy żadnych uprawnień do regulowania powyższych spraw. W §2 ust. 3 uchwały Rada Miejska wskazała, że w przypadku zaniechania realizacji obowiązku szkolnego potwierdzonego przez dyrektora placówki do której uczeń otrzymujący pomoc uczęszcza, pomoc zostaje cofnięta. W ocenie skarżącego, jest to niewątpliwie uregulowanie sprzeczne ze wskazanym powyżej przepisem, albowiem w ust. 4 art. 90o ustawy o systemie oświaty ustawodawca wyraźnie wskazał, iż stypendium szkolne wstrzymuje się albo cofa w przypadku ustania przyczyn, które stanowiły podstawę przyznania stypendium szkolnego. Ustawodawca nie wskazuje przy tym przyczyn wstrzymania lub cofnięcia pomocy. Mając na uwadze, iż powody zaniechania obowiązku szkolnego mogą być różne, w tym mogą wynikać choćby ze złego stanu zdrowia uniemożliwiającego realizację tego obowiązku, to tego typu sytuacje mogą powodować wstrzymanie, co przewidział ustawodawca, a nie od razu cofnięcie tej pomocy, co zakłada Rada Miejska. W §3 ust. 2 pkt 1 organ, powtarzając poniekąd (jednakże z modyfikacjami) zapis ustawowy - art. 90d ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty wskazał, iż stypendium szkolnego udziela się na całkowite lub częściowe pokrycie kosztów udziału w zajęciach edukacyjnych, w tym wyrównawczych. Jest to niewątpliwie nieuprawnione rozszerzenie materii ustawowej, albowiem ustawodawca przewidział co prawda możliwość całkowitego lub częściowego pokrycia kosztów związanych z udziałem w zajęciach edukacyjnych, w tym wyrównawczych, jednakże tylko w zakresie wykraczającym poza zajęcia realizowane w szkole w ramach planu nauczania, a także udziału w zajęciach edukacyjnych realizowanych poza szkołą. Zdaniem Prokuratora, w regulacjach o randze uchwały nie mogą zostać zawarte materie ustawowe z jakąkolwiek modyfikacją w stosunku do treści przepisu ustawy. Treść przepisu wskazanego w uchwale musi być jasna, precyzyjnie określona, w tym w stosunku do uregulowań ustawowych tak, aby jego interpretacja nie rodziła wątpliwości w zakresie jego stosowania. Uregulowanie tych kwestii w akcie prawnym niższego rzędu niewątpliwie jest sprzeczne z prawem. Uzasadniając kolejny zarzut, Prokurator przytaczając przepis art. 90e ustawy o systemie oświaty zarzucił, że Rada Miejska wskazała w §4 ust. 5 uchwały, przyjęła iż zasiłek szkolny może być udzielony w formie świadczenia pieniężnego wyłącznie w przypadku, gdy organ go przyznający uzna, że jego udzielenie w innym rodzaju niż wymienione w §3 ust. 2 nie jest możliwe, a w przypadku słuchaczy kolegiów nie jest celowe. W ocenie skarżącego z przepisu art. 90e ustawy o systemie oświaty wynika, iż ustawodawca przewidział takie uregulowanie, ale w odniesieniu do stypendium szkolnego w art. 90d ust. 5 ustawy. Przepis ten jednak nie zawiera odniesienia w tym zakresie do zasiłku szkolnego. Nadto w §5 ust. 6 uchwały zawarto zapis, z którego wynika, iż zasiłek szkolny udzielany jest wnioskodawcy, który udokumentuje obniżenie dochodu na członka rodziny poprzez wydatki spowodowane zdarzeniem losowym w przeciągu jednego miesiąca od zdarzenia do kwoty bazowej wymienionej w ust. 4. W ustawie o systemie oświaty takie uregulowania nie zostały zawarte, a co za tym idzie Rada Miejska przekroczyła swoje kompetencje zawierając w uchwale zapisy wbrew uregulowaniom ustawowym. Wskazanie, iż obniżenie dochodu na członka rodziny ma być związane z wydatkami spowodowanymi zdarzeniem losowym wydaje się być rozwiązaniem chybionym. Wynika z powyższego uregulowania, że trudna sytuacja materialna, w jakiej ma znajdować się uczeń, ma mieć związek z wydatkami (udokumentowanymi), a nie przewiduje innych możliwości, jak choćby trudna sytuacja materialna nie związana z poniesieniem jakichkolwiek wydatków. Wskazanie przy tym okresu jednego miesiąca na udokumentowanie przez wnioskodawcę obniżenia dochodu jest sprzeczne z art. 90e ust. 4 ustawy o systemie oświaty, gdzie wskazano, iż o zasiłek można ubiegać się w terminie nie dłuższym niż dwa miesiąca od wystąpienia zdarzenia uzasadniającego przyznanie zasiłku. W ocenie strony skarżącej, w uchwale Rady Miejskiej błędnie ustalono również wysokość zasiłku szkolnego, wskazując w § 5 ust. 7, iż wysokość zasiłku szkolnego wynosi 200% kwoty bazowej określonej w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, natomiast zgodnie z art. 90e ust. ( tak w skardze) ustawy, wysokość zasiłku szkolnego nie może przekroczyć jednorazowo kwoty stanowiącej pięciokrotność kwoty, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Kwota 200% kwoty bazowej określonej w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, odnosi się do stypendiów szkolnych, co wskazano w art. 90d ust. 9 ustawy o systemie oświaty. Odmiennie uregulowanie wspomnianych kwestii w uchwale stanowi rażące naruszenie prawa i jako takie ostać się nie może. Uzasadniając kolejny zarzut Prokurator wskazał, iż zgodnie z art. 75§1 Kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W § 6 ust. 3 uchwały Rada Miejska wprowadziła - w sposób sprzeczny z art. 75 §1 Kpa - ograniczony katalog środków dowodowych w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji administracyjnej, przewidzianej w art. 90n ust. 1 ustawy o systemie oświaty, wskazując jako dowody w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji jedynie faktury lub równoważne dokumenty księgowe. Taka regulacja niewątpliwie jest sprzeczna z prawem. W ocenie Prokuratora, niezależnie od tego, czy modyfikacje powyższe mogły wpłynąć na treść konkretnego rozstrzygnięcia, w regulacjach o randze uchwały nie mogą zostać zawarte materie ustawowe z jakąkolwiek modyfikacją w stosunku do treści przepisu ustawy. Sytuacje takie powodują ponowne regulowanie materii ustawowej w akcie prawnym o niższej randze. Wynika to również z §118 w zw. z §143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej. III. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu uznał za zasadne jej zarzuty w zakresie wadliwości §2 ust. 2 i 3 oraz §5 ust. 6 i 7 zaskarżonej uchwały, wnosząc o oddalenie skargi w pozostałej części. W uzasadnieniu przyznał, że uchwała powyższa była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia [...] maja 2005 r. w wyniku którego została stwierdzona nieważność jej § 5 ust. 5 i §7 ust. 1 i 3. Odnosząc się do zarzutów Prokuratora o wadliwości §3 ust. 2 pkt 1 Regulaminu argumentował, że przepis art. 90f ustawy, upoważniający radę gminy do uchwalenia regulaminu udzielenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, pozwala temu organowi określić formy w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy. Skoro tak, formy te powinny zostać określone w sposób wyczerpujący, by nie pozostawić podmiotowi stosującemu uchwałę możliwości poszerzania kręgu tych form poza formy wymienione w ustawie i w uchwale. Formą udzielanego stypendium jest częściowe lub całkowite pokrycie kosztów udziału w zajęciach edukacyjnych. Przy czym zajęcia edukacyjne mogą być realizowane poza szkołą. Zaś zapis "zajęć wykraczających poza plan nauczania" odnosi się do zajęć wyrównawczych. W Gminie zajęcia wyrównawcze w ramach planu nauczania są realizowane bezpłatnie i na takie zajęcia nie są wymagane żadne środki. Natomiast zajęcia wyrównawcze wykraczające poza ramy planu nauczania mogą generować dodatkowe środki finansowe i środki na takie zajęcia Rada przyznała prawo do stypendium, kierując się potrzebami uczniów zamieszkałych na terenie gminy. Ustosunkowując się do argumentacji skargi o wadliwości zapisu §4 ust. 5, w pełnomocnik organu wywodził, że ustawodawca wskazał w art. 90e ust. 2 ustawy o systemie oświaty, że zasiłek szkolny może być przyznany w formie rzeczowej lub w formie świadczenia pieniężnego. Skoro art. 90f ustawy zawierający delegację dla rady gminy do uchwalenia regulaminu udzielenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów szkół zamieszkałych na terenie gminy, stanowi że rada gminy kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, określa w regulaminie w szczególności między innymi ( pkt 4 ) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego, to nie jest zasadny zarzut Prokuratora o braku uprawnień Rady do regulacji z §4 ust. 5. Skoro ustawodawca wskazał, że rada uprawniona jest w szczególności do określenia trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego, to mogła doprecyzować sposób udzielania zasiłku szkolnego. Określona w art. 90f ustawy norma kompetencyjna ma charakter otwarty i Rada uchwaliła regulamin, uwzględniając "w szczególności" elementy wymienione w pkt 1-4, a oprócz wskazanych elementów wprowadziła regulację z § 4 ust. 5. Ponadto, nawet gdy przepisy ustawy nie przewidują takiego sposobu realizacji prawa do pomocy, ale również takiego sposobu realizacji prawa nie wykluczają, to Rada uchwalając taki zapis nie przekroczyła uprawnienia delegacyjnego. Podkreślał, że kwestionowana regulacja nie dokonuje modyfikacji ustawowych form pomocy, a jest tylko jedną z możliwości realizacji świadczenia, co nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności takiego zapisu. W ocenie pełnomocnika organu pozbawiony słuszności pozostaje zarzut co do treści §6 ust. 3 uchwały. Zapis ten odnosi się do pokrycia kosztów określonych w §3 ust. 2 uchwały. Fakt poniesienia wydatków finansowych dokumentuje faktura lub równoważny dokument księgowy. Jest to najprostszy i pewny dowód poniesienia wydatków. Ponieważ Rada nie ma delegacji na podstawie art. 90f ustawy o systemie oświaty do regulowania instytucji postępowania administracyjnego, to powyższy zapis nie wyklucza uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym, w tym dowodu w rozumieniu art. 75 § 1 Kpa. Regulacja z §6 ust. 3 uchwały ma charakter informacyjny. Pełnomocnik podkreślał, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotne naruszenie prawa, które nie zostało zdefiniowane w przepisach wymienionej ustawy. Jak wynika z orzecznictwa, istotnymi naruszeniami prawa są takie naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały, którymi zaskarżona uchwała w pozostałym zakresie nie jest obarczona, co uzasadnia wniosek o oddalenie skargi w części dotyczącej §3 ust. 2 pkt 1, §4 ust. 5 i §6 ust. 3 uchwały. IV. Na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2017 r. skarżący i pełnomocnik organu podtrzymali dotychczasowe stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: V. 1. W myśl art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują w zakresie ustawowo określonym, kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; powoływanej jako: Ppsa), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, w tym również aktów prawa miejscowego, stosując środki określone w ustawie. Stosownie zaś do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się wyłącznie do oceny zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Rozpoznając skargę sąd administracyjny dokonuje zatem oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu lub uchwały nie zostały naruszone przepisy prawa, obowiązujące w dacie ich podjęcia. 2. Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm. ). W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia ( vide: wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. w sprawie II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. w sprawie SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło ( vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów ( vide: wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r. w sprawie II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z dnia 8 lutego 1996 r. w sprawie SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z dnia 26 lipca 2012 r. w sprawie I OSK 679/12 i I OSK997/12, baza orzeczeń.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kpa. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. 3. W kontekście sądowej kontroli działalności uchwałodawczej organów gminy wskazać należy, że odwoływanie się do traktowania rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U., Nr 100, poz. 908), jako wzorca przy badaniu legalności aktu prawa miejscowego nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest to bowiem akt normatywny, ale zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania ( vide: wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r. w sprawie I OSK 1059/10 –baza orzeczeń nsa.gov.pl). Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce zwłaszcza wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw ( vide: T. Bąkowski "Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, W-wa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej.Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). W wyroku z dnia 15 czerwca 2012 r. w sprawie II CSK 436/11 (LEX nr 1232234) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że naruszenie wspomnianych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków. 4. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie pozostawała uchwała Rady Miejskiej z dnia 23 marca 2005 r. nr XXXII/227/2005 w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów i słuchaczy kolegiów zamieszkałych na terenie Gminy podjęta na podstawie art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( tekst jednolity Dz.U. 2004 r., poz. 2572 ze zm. ). Zgodnie z powołanym przepisem "rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności: 1) sposób ustalenia wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz inne okoliczności w art. 90d ust. 1; 2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy; 3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego; 4) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego". Nie budzi wątpliwości, iż podjęta uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Zawarty w niej regulamin jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego, nie może on wykraczać poza wymagania określone przepisami powszechnie obowiązującego prawa ani stanowić norm sprzecznych z ustawą (art. 7 Konstytucji RP). Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. 5. Konstytucyjne granice kompetencji prawotwórczej organów samorządu terytorialnego wyznaczają – po pierwsze, ustawowe upoważnienie do stanowienia prawa miejscowego – po drugie, wyznaczone ustawowo granice upoważnienia do stanowienia aktu prawa miejscowego. Akt prawa miejscowego, aby wypełniać konstytucyjne standardy, musi zatem spełniać dwie przesłanki - mieć ustawową podstawę i mieścić się w ustawowo określonych granicach uprawnienia. W odniesieniu do kontrolowanej uchwały nie ulega wątpliwości, że spełniona została pierwsza przesłanka konstytucyjna dopuszczalności stanowienia aktu prawa miejscowego. Art. 90f ustawy o systemie oświaty stanowił podstawą umocowującą Radę Miejską do podjęcia uchwały z 23 marca 2005 r. w sprawie regulaminu udzielania uczniom pomocy materialnej o charakterze socjalnym. 6. W odniesieniu do drugiej przesłanki konstytucyjnej (akt prawa miejscowego musi zawierać regulację przedmiotowo mieszczącą się w granicach ustawowego upoważnienia ), to w kwestii określenia granic regulacji, wyznaczonej ustawowo wymaga uwzględnienia unormowanie materialnoprawne w art. 90d i art. 90e ustawy o systemie oświaty. Zestawienie regulacji art. 90f ustawy o systemie oświaty z regulacją art. 90d i art. 90e tej ustawy daje podstawy do zawężenia przedmiotowego regulacji w regulaminie udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym do strony formalnej tj. do wyznaczenia sposobu ustalenia wysokości stypendium szkolnego, formy udzielenia takiego stypendium, trybu i sposobu udzielenia stypendium szkolnego oraz trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego ( vide: wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r. w sprawie I OSK 99/14 – baza orzeczeń nsa.gov.pl ). 7. Przez użyte w art. 90f ustawy o systemie oświaty pojęcie "tryb i sposób udzielania" stypendium i zasiłku szkolnego należy rozumieć nic innego jak określenie pewnych wymogów i koniecznych czynności, jakie należy wykazać i podjąć w celu uzyskania prawa do świadczenia pomocowego oraz jego realizacji. W odniesieniu do "trybu" chodzi o konkretne działania dokonywane w toku danego postępowania, przepisy procedury, określony wariant jej realizacji, zaś "sposób" to metoda czy forma tego działania. Skoro chodzi tu o udzielenie stypendium lub zasiłku, do których te zwroty się odnoszą, to innymi słowy rada gminy uprawniona jest do określenia sposobu procedowania i formy działania w toku postępowania związanego z przyznaniem tych świadczeń ( vide: wyrok NSA z dnia 6 maja 2014 r. w sprawie I OSK 338/14 – baza orzeczeń nsa.gov.pl). 8. Mając na uwadze tak zdefiniowany zakres przedmiotowy regulacji jaka powinna być zawarta w regulaminie udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym zgodzić się należy, że skarżącym co tego iż przepisy § 2 ust. 2 i 3 uchwały oraz §5 ust. 6 i 7 naruszają prawo w stopniu istotnym. Zawierają one bowiem regulacje wykraczające poza zakres udzielonego radzie gminy upoważnienia wynikającego z przepisu art. 90f ustawy. Nadto regulacja przepisu §2 ust. 2 uchwały, iż pomoc materialna o charakterze socjalnym udzielana jest uczniowi do 18 roku życia wyłącznie w przypadku realizacji obowiązku szkolnego przez ucznia otrzymującego pomoc pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 90b ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 90f ustawy Rada Miejska uchwaliła też §2 ust. 3 uchwały stanowiący, że w przypadku zaniechania realizacji obowiązku szkolnego potwierdzonego przez dyrektora placówki do której uczeń otrzymujący pomoc uczęszcza, pomoc zostaje cofnięta. W powołanym przepisie ustawy o systemie oświaty ustawodawca nie przewidział możliwości regulowania przez radę gminy w regulaminie sytuacji powodujących zaprzestanie wypłacania stypendiów. W art. 90o ustawy natomiast precyzyjnie uregulował zarówno kwestię konieczności informowania o zmianie okoliczności stanowiących podstawę przyznania stypendium szkolnego, podmioty do tego zobowiązane, jak i kwestię wstrzymania lub cofnięcia stypendium i wydawania decyzji w tym zakresie, nie pozostawiając radzie gminy żadnych uprawnień do regulowania powyższych spraw w regulaminie. 9. Skarga pozostawała zasadna także w odniesieniu do zakwestionowanych nią ust. 6 i 7 §5 kontrolowanej uchwały. W §5 ust. 6 uchwały zawarto zapis, z którego wynika, iż zasiłek szkolny udzielany jest wnioskodawcy, który udokumentuje obniżenie dochodu na członka rodziny poprzez wydatki spowodowane zdarzeniem losowym w przeciągu jednego miesiąca od zdarzenia do kwoty bazowej wymienionej w ust. 4. W ustawie o systemie oświaty takie uregulowania nie zostały zawarte, a co za tym idzie Rada Miejska przekroczyła swoje kompetencje zawierając w uchwale zapisy wbrew uregulowaniom ustawowym. Wskazanie okresu jednego miesiąca na udokumentowanie przez wnioskodawcę obniżenia dochodu jest sprzeczne z art. 90e ust. 4 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym o zasiłek można ubiegać się w terminie nie dłuższym niż dwa miesiąca od wystąpienia zdarzenia uzasadniającego przyznanie tej formy pomocy. Zasadnie też skarżący wywodził, że zapis §5 ust. 7 uchwały zgodnie z którym wysokość zasiłku szkolnego wynosi 200% kwoty bazowej określonej w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych istotnie zarusza prawo. Regulacja uchwały narusza bowiem zakres upoważnienia zawarty w art. 90f pkt 4 ustawy o systemie oświaty. Rada gminy w zakresie zasiłku szkolnego uprawniona jest do określenia jedynie trybu i sposobu udzielenia zasiłku szkolnego, a nie ustalenia do jego wysokości. Ta bowiem uregulowana została ustawowo. Zgodnie z art. 90e ust. 3 ustawy, wysokość zasiłku szkolnego nie może przekroczyć jednorazowo kwoty stanowiącej pięciokrotność kwoty, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Tym samym §5 ust. 7 uchwały istotnie narusza prawo. 10. Tak więc w odniesieniu do zakwestionowanych skargą regulacji §2 ust. 2 i 3 oraz § 5 ust. 6 i 7 zaskarżonej uchwały zachodziły podstawy do stwierdzenia ich nieważności jako istotnie naruszających prawo ( art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 147 § 1 Ppsa ). W tym też zakresie Rada Gminy uznała zasadność skargi. 11. Zasadny i skutkujący stwierdzeniem nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 147 § 1 Ppsa, okazał się też zarzut dotyczący przepisu §4 ust. 5 badanej uchwały. Stosownie do tej regulacji uchwały, zasiłek szkolny może być udzielony w formie świadczenia pieniężnego wyłącznie w przypadku, gdy organ go przyznający uzna, że jego udzielenie w innym rodzaju niż wymienione w §3 ust. 2 nie jest możliwe, a w przypadku słuchaczy kolegiów nie jest celowe. W myśl przepisu art. 90f pkt 4 ustawy o systemie oświaty rada gminy uzyskała – odmiennie niż w przypadku stypendium szkolnego (vide: pkt 2 art. 90f) - kompetencję do ustalenia w regulaminie jedynie trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego. Formy w jakich udzielany jest zasiłek szkolny uregulował już sam ustawodawca w przepisie art. 90e ust. 2 ustawy o systemie oświaty, stanowiąc iż "zasiłek szkolny może być przyznany w formie świadczenia pieniężnego na pokrycie wydatków związanych z procesem edukacyjnym lub w formie pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym, raz lub kilka razy w roku, niezależnie od otrzymywanego stypendium szkolnego". Bez wątpienia kwestionowana regulacja uchwały nie dotyczy tryby i sposobu udzielania zasiłku szkolnego, a formy (w rozumieniu wskazania pierwszeństwa formy) w jakiej pomoc tego rodzaju jest przyznawana. W konsekwencji należało uznać, że Rada Miejska naruszyła w sposób istotny przepis art. 90e ust. 2 ustawy i zakres upoważnienia do określenia w regulaminie materii dotyczącej zasiłku szkolnego. 12. W odniesieniu do pozostałych zarzutów Sąd uznał, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Nie można bowiem podzielić stanowiska skarżącego o istotnym naruszeniu prawa przez regulację przepisu §6 ust. 3 uchwały. Stosownie do tej regulacji uchwały podstawą wypłaty pomocy materialnej o charakterze socjalnym jest przedstawienie przez wnioskodawcę faktury lub równoważnego dokumenty księgowego określającego wysokość poniesionego wydatku na rodzaj świadczenia określonego w § 3 ust. 2 z wyłączeniem § 3 ust.4 i § 4 ust. 5 uchwały. Wbrew ocenie strony skarżącej zakwestionowana regulacja nie narusza przepisu art. 90f w zw. z art. 90d ust. 1 ustawy o systemie oświaty i art. 75 Kpa. W odniesieniu do tej kwestii podzielić należy stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r. w sprawie I OSK 99/14 ( vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl ). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w nim, że w zakresie przedmiotowym trybu i sposobu udzielania stypendium szkolnego i zasiłku szkolnego, o jakich mowa w pkt 3 i 4 art. 90f ustawy o systemie oświaty, mieści się regulacja procesowa, która obejmuje dopuszczalność dowodów, których przeprowadzenie daje podstawy do ustalenia przesłanek uzasadniających przyznanie uprawnienia – stypendium szkolnego czy zasiłku szkolnego. Podzielając ten pogląd, należało uznać, że regulacja § 6 ust. 3 zaskarżonej uchwały mieści się w zakresie przedmiotowym udzielonego upoważnienia ustawowego. Wskazanie w § 6 ust. 3 dowodów stanowiących podstawę wypłaty pomocy wynika z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 90f pkt 3 i 4. W powołanym wyroku NSA uznał, że tryb i sposób udzielenia stypendium szkolnego, analogicznie też zasiłku szkolnego obejmuje również sposób ustalenia stanu faktycznego, w tym i dowody dopuszczalne do ustalenia stanu faktycznego. Taka regulacja regulaminu nie narusza unormowania art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, które ma rolę podstawową przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, co nie wyłącza regulacji szczególnej, która z kolei nie zamyka, po jej wyczerpaniu (czyli braku dowodów wskazanych w regulacji szczególnej), zastosowania wszystkich reguł dowodowych przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Art. 90f pkt 3 i 4 ustawy o systemie oświaty udziela umocowania ustawowego do uregulowania trybu udzielania stypendium szkolnego oraz trybu udzielania zasiłku szkolnego. Tryb obejmuje zarówno wszczęcie postępowania w sprawie, jak i tryb postępowania w toku, które to stadium obejmuje przeprowadzenie dowodów. Wprowadzenie pierwszeństwa dowodów wskazanych w regulaminie mieści się zatem w granicach upoważnienia ustawowego. 13. Zdaniem Sądu brak było też podstaw do stwierdzenia nieważności §3 ust. 2 pkt 1 uchwały jako naruszającego – zdaniem skarżącego – przepis art. 90d ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty przez niedopuszczalne jego powtórzenie i modyfikację. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zakwestionowany przepis §3 ust. 2 pkt 1 uchwały, stanowiący że "iż stypendium szkolnego udziela się na całkowite lub częściowe pokrycie kosztów udziału w zajęciach edukacyjnych, w tym wyrównawczych" i w kolejnych punktach (od 2 do 7) precyzujący wyczerpująco ustalone przez Radę formy w jakich udziela się stypendium w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie Miasta, poprzedzony został ust. 1. Zgodnie z jego treścią: "Stypendium szkolne udziela się w formach określonych w art. 90d ust. 2 i 5 ustawy o systemie oświaty". Stosownie zaś do przepisu art. 90d ust. 2 pkt 1 ustawy "stypendium szkolne może być udzielane uczniom w formie całkowitego lub częściowego pokrycia kosztów udziału w zajęciach edukacyjnych, w tym wyrównawczych, wykraczających poza zajęcia realizowane w szkole w ramach planu nauczania, a także udziału w zajęciach edukacyjnych realizowanych poza szkołą". Zdaniem Sądu, wykładnia zakwestionowanego przepisu uchwały nie może być dokonywana w oderwaniu od przepisu § 3 ust. 1 tej uchwały. W konsekwencji należało więc uznać, że Rada Miejska, posługując się w ust. 1 § 3 uchwały odesłaniem do regulacji ustawowej przez powołanie jednostki redakcyjnej ustawy o systemie oświaty i w tych ramach, określając jedną z form stypendium szkolnego ( § 3 ust. 2 pkt 1 ) jako całkowite lub częściowe pokrycie kosztów udziału w zajęciach edukacyjnych, w tym wyrównawczych, nie zmodyfikowała regulacji ustawowej, a jedynie w sposób "skrótowy" dokonała określenia zajęć edukacyjnych, w tym wyrównawczych o jakich mowa w art. 90d ust. 2 pkt 1 ustawy. Taka wykładnia omawianych przepisów uchwały wpisuje się w stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę iż wskazaną formą stypendium szkolnego objęte jest wyłącznie odpłatność za udział w zajęciach edukacyjnych, w tym wyrównawczych, wykraczających poza zajęcia realizowane w szkole w ramach planu nauczania, a także udział w zajęciach edukacyjnych realizowanych poza szkołą". Z tych przyczyn, mając na uwadze dodatkowo wywód zawarty w pkt 3 uzasadnienia, bezzasadne pozostawało stanowisko skarżącego, iż w odniesieniu do kwestionowanego przepisu uchwały doszło do niedopuszczalnych powtórzeń materii ustawowej z ich częściową modyfikacją. W tym stanie orzeczono o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie ( art. 151 Ppsa ).