II SA/Go 117/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 25 marca 2016 r., nr XVI/23/16 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy o statusie miejskim na rok 2016 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miejska uchwałą nr XVI/23/16 z dnia 25 marca 2016 r. - działając na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856, z 2014 r. poz. 1794 oraz z 2015 r. poz. 266 – określanej dalej jako u.o.z.) - przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy o statusie miejskim na rok 2016, stanowiący załącznik do tej uchwały (§ 1). Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta i Zakładowi [...] Sp. z o. o. (§ 2). Zgodnie zaś z § 3 uchwały weszła ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dz.Urz. Woj.. Uchwała została opublikowana dnia 31 marca 2016 r. w Dz.Urz.Woj. pod pozycją 701. Skargę na powyższą uchwałę wniósł dnia 18 stycznia 2017 r. Prokurator Rejonowy w części dotyczącej § 2 , § 4 , § 6 , § 11 pkt 3, § 12 pkt 3, § 14 Programu, zarzucając istotne naruszenie: 1. art. 7 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 pkt 1 - 8 u.o.z., poprzez powtórzenie w § 2 Programu treści tego przepisu ustawowego; 2. art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z., poprzez niewskazanie w § 6, § 11 pkt 3 , § 12 pkt 3 Programu konkretnego podmiotu świadczącego usługi z zakresu medycyny weterynaryjnej; 3. art. 11a ust. 5 u.o.z., poprzez niewskazanie w § 14 Programu sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację programu opieki na zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt w okresie objętym uchwalonym programem poprzestając na określeniu kwotowym 500.000,00 zł na administrowanie schroniskiem i 21 000,00 zł dla podmiotu realizującego plan znakowania psów, gdy tymczasem z ustawy wynika obligatoryjna powinność przedstawienia sposobu rozdysponowania puli środków finansowych na poszczególne cele wskazane w ustawie; 4. art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., poprzez niesprecyzowanie w Programie zagadnień dotyczących opieki nad wolno żyjącymi kotami, niewskazanie konkretnych miejsc dokarmiania kotów oraz niewskazanie ile środków pieniężnych na ten cel będzie przeznaczonych. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały Rady Miejskiej w części obejmującej § 2 , § 4, § 6, § 11 pkt 3, § 12 pkt 3 i § 14 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy o statusie miejskim na rok 2016, stanowiącego załącznik do tej uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator podkreślił, iż organ stanowiący gminy podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt, nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 u.o.z. Program winien wskazywać sposób postępowania w określonych sytuacjach, konkretne podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, jak również wielkość środków finansowych przeznaczonych na jego realizację i sposób ich wydatkowania. Zatem niewskazanie w uchwale konkretnego lekarza sprawującego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zwierząt poszkodowanych w zdarzeniach drogowych (w tym określenie adresu), czy też nieuszczegółowienie na czym miałaby polegać opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym niewskazanie konkretnych miejsc ich dokarmiania uniemożliwia realizację zadań wynikających z programu. Ponadto w ocenie Prokuratora zaskarżona uchwała narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. przez zaniechanie określenia sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na jego realizację. W zaskarżonej uchwale w § 14 Programu Rada Miejska przeznaczyła na realizację programu kwotę 521.000,00 zł, w tym 500 000,00 zł na administrowaniem Schroniskiem i 21.000,00 zł dla podmiotu realizującego plan znakowania psów. Nie określiła jednak już sposobu wydatkowania tych środków na konkretne cele wskazane w ustawie. Za taki sposób, nie można bowiem uznać zapisu, że środki te będą wydatkowane na administrowanie Schroniskiem, w szczególności na cele stanowiące ogólne powtórzenie zapisu art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z. Zdaniem skarżącego za nieprawidłowe uznać należy także zapisy § 4 i § 11 Programu, które dotyczą regulacji związanych z usypianiem ślepych miotów i dokarmianiem wolno żyjących kotów, bowiem przepisy te nie wskazują - mimo ustawowego obowiązku - konkretnych procedur. Zgodnie z zapisem § 11 Programu usypiania ślepych mitów dokonuje się w Schronisku, zaś z § 4 wynika, że wolno żyjące koty będą dokarmiane w wyznaczonych miejscach na terenie Gminy po ustaleniu miejsc bytowania kotów i nawiązaniu współpracy z organizacjami społecznymi lub z osobami społecznie dokarmiającymi wolno żyjące koty. Powyższe zapisy pozostają na wysokim poziomie ogólności, nie odnoszą się wprost do konkretnego sposobu działania, nie wskazują konkretnego lekarza weterynarii oraz konkretnego miejsca dokarmiania. Nie daje to gwarancji czytelności samego programu, a w konsekwencji jego realizacji, a dodatkowo godzi w obowiązujące przepisy. Dalej Prokurator uzasadniając wadliwość § 2 będącego w jego ocenie powtórzeniem art. 11a ust. 2 u.o.z. podkreślił, iż powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Powtórzenie regulacji ustawowych powoduje bowiem ponowne nadanie normie ustawowej mocy obowiązującej podczas, gdy w istocie obowiązuje ona już od daty określonej w ustawie. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi Prokuratora Rejonowego. W uzasadnieniu tego pisma organ wskazał, że nie zgadza się z zarzutami skargi. Zwrócił uwagę, że § 2 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi ustala cele Programu w ramach których realizowane będą obligatoryjne i fakultatywne zadania gminy, o których mowa w art. 11a i ust. 2 i 3 u.o.z. Wymienione w tym przepisie elementy nie stanowią powtórzenia ustawy, a jedynie uszczegóławiają zakres stosowania przepisów dla realizacji celów programu. Poszczególne sformułowania celów określają sposób realizacji obowiązków ustawowych. Tym samym literalne brzmienie sformułowań użytych w § 2 Programu nie stanowi powtórzenia przepisów ustawy. Organ podkreślił również, że art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. nie zobowiązuje do wskazania konkretnego lekarza weterynarii podejmującego działania wobec zwierząt poszkodowanych w wypadkach drogowych. Wybór lekarza weterynarii należy do kompetencji Schroniska dla bezdomnych zwierząt. Następuje to corocznie w ramach prowadzonego przez schronisko postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Umowa z lekarzem weterynarii zawierana jest na czas oznaczony jednego roku. Każdoczesne obowiązywanie umowy z lekarzem weterynarii kończy się, stosownie do danych wskazanych przez Schronisko, z upływem 30 września każdego roku. Oznacza to, iż w trakcie obowiązywania Programu nastąpić może zmiana lekarza weterynarii. Zdaniem organu niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. przez niewskazanie w § 11 pkt 3 i § 12 pkt 3 Programu danych lekarza weterynarii uczestniczącego w usypianiu, kastracji lub sterylizacji zwierząt w związku z ograniczeniem populacji, ponieważ wskazany przepis ustawy nakłada obowiązek zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej zwierzętom poszkodowanym w wypadkach drogowych, nie zaś podczas usypiania, kastracji czy sterylizacji związanej z ograniczeniem populacji zwierząt. Zarzut ten jest więc pozbawiony uzasadnienia prawnego. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 14 Programu, organ wyjaśnił natomiast, iż wskazuje on wysokość środków finansowych wydatkowanych na realizację programu. Opisuje szczegółowo jakie zadania gminy są realizowane z wskazanej tam kwoty. Wskazano przy tym jaka wysokość środków przypada dla Schroniska dla bezdomnych zwierząt, a jaka dla podmiotów realizujących plan znakowania psów. W ocenie organu przepis § 14 Programu wyczerpuje zatem dyspozycję art. 11a ust. 5 u.o.z. Z kolei w odniesieniu do naruszenie prawa, tj. art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez nieokreślenie w Programie zagadnień dotyczących opieki nad wolno żyjącymi kotami, niewskazanie konkretnych miejsc dokarmiania kotów oraz niewskazanie ile środków pieniężnych na ten cel będzie przeznaczane, Rada wskazała, że zagadnienia dotyczące opieki nad wolno żyjącymi kotami zostały określone w § 4, § 12 pkt 1 i 3 Programu, które wskazują na sposób i termin dokarmiania wolno żyjących kotów, sposób ograniczenia populacji wolno żyjących kotów. Jednocześnie do ustalenia konkretnych miejsc dokarmiania kotów organ stanął na stanowisku, że art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. takiego obowiązku nie nakłada. Co więcej, zdaniem organu, wskazanie konkretnych miejsc z ograniczeniem ich do tych wynikających z Programu nie dawało by pełnej możliwości realizacji obowiązku ustawowego dokarmiania kotów, bowiem trudno przyjąć, iż wyznaczenie kliku konkretnych miejsc w mieście pozwoli na dokarmienie kotów żyjących na różnych obszarach miasta. Dlatego też, w § 4 pkt 2 Programu wskazano, iż nawiązana zostanie współpraca z organizacjami społecznymi oraz osobami społecznie dokarmiającymi wolno żyjące koty, w celu ustalenia miejsc ich bytowania, ich ilości oraz ewentualny udział czynnika społecznego w ich dokarmianiu. Takie rozwiązanie pozwoli na każdorazową interwencję w celu dokarmienia wolno żyjących kotów. Na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2017 r. Prokurator sprecyzował wniosek skargi domagając się stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) poddaje tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała ustalająca Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy o statusie miejskim na rok 2016, która została podjęta na podstawie art. 11a u.o.z. Zgodnie z tym przepisem - w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały - rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.z. określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). Program ten obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt ( ust. 2 ). Ponadto powyższy program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3) oraz zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, przy czym koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5). W orzecznictwie dominujące jest stanowisko uznające uchwałę określającą program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt za akt prawa miejscowego. Do przypisania takiego charakteru aktu wystarczy bowiem, aby zawierała ona co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowaną do podmiotów zewnętrznych. W ocenie Sądu, normy prawne zawarte w Programie mają natomiast formę norm o charakterze generalnym (nie odnoszą się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym (nie są "konsumowane" poprzez jednokrotne zastosowanie, lecz mogą zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości) /por. wyroki NSA z dnia z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt II OSK 221/16, z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 3051/15, wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2011 r., II SA/Kr 175/11 oraz z dnia 23 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 402/11, wyroki WSA w Opolu: z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 247/14; z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 325/14; z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt II SA/Op 391/14). Podobne stanowisko wyrażane jest również w piśmiennictwie (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - nr 4 z 2012 r., s. 44). W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei art. 91 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi przy tym do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g.). W myśl art. 93 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Natomiast w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Takie uprawnienie w stosunku do uchwały organu gminy przysługuje również prokuratorowi, a to na mocy przepisu art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. , poz. 177 ze zm.), przewidującego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Z uprawnieniem tym korelują przepisy art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 p.p.s.a. W szczególności, stosownie do art. 53 § 3 zd. 2 p.p.s.a. prokurator nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 p.p.s.a. w sytuacji skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto Prokurator nie jest obowiązany skierować przed złożeniem skargi wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Bez znaczenia dla dalszego toku postępowania i możliwości merytorycznego orzekania w niniejszej sprawie miała okoliczność, iż zaskarżona uchwała jako akt obowiązujący jedynie w 2016 roku na dzień orzekania przestała obowiązywać. Zwrócić bowiem należy uwagę, iż stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie wyroku sądu administracyjnego eliminuje ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim uznane za nieważne zapisy uchwały należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego. W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności (art. 147 § 2 p.p.s.a.) oraz można się domagać przed sądem powszechnym odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć (art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego). Dopuszczenie kontroli sądowoadministracyjnej uchwał niepozostających już w obrocie nie budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości (por. m.i.n. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 233/07, Lex Nr 334309, wyrok NSA z 13 września 2006 r., sygn. akt II OSK 58/06, Lex Nr 320905). W świetle powyższych okoliczności nie zachodziły więc negatywne przesłanki, które wyłączałyby merytoryczne rozpoznanie skargi. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przechodząc do merytorycznej oceny poszczególnych przepisów zaskarżonej uchwały przede wszystkim należy zauważyć, iż Sąd nie podziela zarzutów Prokuratora dotyczących § 2, określającego cele programu opieki nad zwierzętami, które zostały zdefiniowane poprzez użycie sformułowań zawartych w art. 11a ust. 2 u.o.z., wskazującym jakie elementy winna zawierać uchwała określająca tenże program. W orzecznictwie trafnie podkreśla się bowiem, iż w przypadku tego rodzaju uchwał, jak kontrolowana w niniejszej sprawie, wprowadzenie postanowień ogólnych jest dopuszczalne. Ustawodawca nie określił, jaką formę - pod względem redakcyjnym - powinna posiadać uchwała w sprawie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami. Wyodrębnienie pewnych zagadnień, w tym o charakterze definicyjnym, jeśli jest konsekwentne i logiczne, jest dopuszczalne w tego typu aktach. Dotyczy to także określenia w skarżonej uchwale jej celów. Takie rozwiązanie nie pozostaje w sprzeczności z delegacją ustawową, czy też w inny sposób nie narusza prawa (por. wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 971/16 ). Zwłaszcza jeśli tak zdefiniowane w sposób ogólny cele pozostają w zgodzie z materią, jaka powinna zostać następnie rozwinięta i wypełniona konkretnymi rozwiązaniami w dalszej części uchwały, stosownie do art. 11a ust. 2,3 i 5 u.o.z. . Sąd podziela natomiast zastrzeżenia Prokuratora, co do § 6 zaskarżonego Programu, stanowiącego, że zwierzętom poszkodowanym w zdarzeniach drogowych całodobową opieką weterynaryjną zapewnia lekarz weterynarii, z którym Administrator Schroniska zawarł umowę o świadczenie przedmiotowej usługi. W takim kształcie zakwestionowany przepis niewątpliwie nie realizuje bowiem delegacji wynikającej z art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z., w myśl którego program obejmuje zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W orzecznictwie jednolicie podkreśla się, iż rada gminy - w celu wypełnienia normy przepisu art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. - powinna wskazać expressis verbis konkretny podmiot (podmioty) realizujący ustawowy nakaz zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Przyjęcie, że wskazanie konkretnych podmiotów realizujących obowiązki wymienione w uchwale nastąpi dopiero w drodze umowy cywilnoprawnej zawieranej z konkretnym podmiotem, nie mieści się w granicach ustawowej podstawy. Podkreślić też trzeba, że wskazanie w uchwale konkretnego podmiotu zobowiązanego do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych spełnia też ważną rolę informacyjną. Pozwala bowiem natychmiast po zdarzeniu drogowym przekazać zwierzę, które w jego wyniku ucierpiało, do wskazanej lecznicy weterynaryjnej lub do określonego lekarza weterynarii, w celu zapewnienia opieki. Biorąc zatem pod uwagę systemowe i funkcjonalne reguły wykładni norm art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z., należy zwrócić uwagę, że ustawa przewidując roczny termin obowiązywania programu, wymusza uchwalenie konkretnych regulacji. Natomiast nadanie programowi charakteru ogólnych ram wymagających dalszej konkretyzacji, wiązałoby się ze skróceniem czasu podejmowania działań w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt. Przekreśliłoby to ewidentnie cel u.o.z. przyjęcia precyzyjnych i jasnych regulacji gminnych wskazujących podmiot (podmioty) zobowiązany do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Jest to ważne nie tylko z punktu widzenia zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami, ale też zapewnienia bezpieczeństwa publicznego (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16, wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 600/15, wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 591/12). Zasadne są również zarzuty Prokuratora w stosunku do : - § 4 Programu stanowiącego, iż wolno żyjące koty dokarmiane będą od 1 listopada do 31 marca w wyznaczonych miejscach na terenie Gminy karmą zakupioną przez Administratora Schroniska ( ust.1 ) oraz Administrator Schroniska nawiąże współpracę z organizacją społeczną lub z osobami społecznie dokarmiającymi wolno żyjące koty, w celu ustalenia miejsc bytowania tych zwierząt, ich ilości oraz ewentualnego udziału w ich dokarmianiu ( ust. 2.); - § 11 ust. 3 Programu stanowiącego, iż pracownik Schroniska lub lekarz weterynarii ma obowiązek towarzyszyć usypianemu zwierzęciu do ostatniej chwili oraz traktować je łagodnie i przyjaźnie; - § 12 ust. 3 Programu stanowiącego, iż kastracji lub sterylizacji wolno żyjących kotów dokonuje lekarz weterynarii w Schronisku. Powyższe przepisy w ocenie Sądu nie są bowiem dostatecznie konkretne. Program – co wielokrotnie i zgodnie podkreśla się w orzecznictwie, mając na uwadze celowościową wykładnię art. 11a u.o.z.- musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Stąd tak silnie akcentuje się, że wykonawczy charakter aktu nie zostanie zachowany, jeżeli pominie się w nim konkretne podmioty realizujące zadania w nim przewidziane, jak to miało w miejsce w odniesieniu do osoby lekarza weterynarii, o którym mowa w § 11 ust. 3 i § 12 ust. 3 Programu, czy podmiotów realizujących dokarmianie zwierząt, do których odnosi się § 4 ust. 2 Programu albo też nie wskaże się konkretnych miejsc dokarmiania zwierząt ( por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 676/14, wyrok WSA w Opolu z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 247/14; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 389/14, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1344/15). Trafne są również zarzuty skargi odnoszące się do § 14 ust. 1 Programu stanowiącego, iż na realizację Programu Gmina przeznacza w budżecie miejskim środki finansowe w wysokości 521 000 zł w tym: 1) na administrowanie Schroniskiem - 500 000,00 zł, w szczególności na: a) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w Schronisku, b) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, c) odławianie bezdomnych zwierząt, d) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w Schronisku, e) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, f) usypianie ślepych miotów, g) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; 2) dla podmiotu realizującego plan znakowania psów - 21 000,00 zł, Przepis ten w powyższym kształcie w sposób niewłaściwy realizuje bowiem delegację ustawową wynikającą z powołanego powyżej art. 11a ust. 5 u.o.z. W sposób niedostateczny, określa sposób wydatkowania tych środków, przeznaczając łącznie kwotę 500.000 zł na wszystkie cele wynikające z art. 11a ust. 2 u.o.z. ( bez ich konkretyzacji z rozbiciem na poszczególne cele) oraz kwotę na cel określony w art. 11 ust. 3 u.o.z. W ocenie Sądu, użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych", oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 221/16, wyrok WSA w Opolu dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 253/15, wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 14 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 676/14, z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 752/14) Użyte w art. 11a ust. 2 i ust. 5 u.o.z. sformułowania "program obejmuje" oraz "program zawiera", wskazuje na konieczność zamieszczenia wymienionych w tych przepisach elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Są to więc normy o charakterze iuris cogentis i ich pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie skutkuje bezwzględną nieważnością takiego aktu. Skoro ustawodawca wskazał w sposób enumeratywny te elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, to brak pełnej realizacji upoważnienia ustawowego w zakresie art. 11a ust. 2 pkt 2, 4, 8 i ust. 5 u.o.z. skutkuje istotnym naruszeniem prawa i upoważnia do stwierdzenia nieważności uchwały w całości, a nie tylko poszczególnych przepisów uchwały Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.