II SA/Kr 402/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego dla Krakowa Nowej Huty w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Igołomia Wawrzeńczyce z dnia 24 marca 2004 r. nr XVII/168/2004 w zakresie § 1 pkt b, § 2, § 3 i § 4 w przedmiocie przystąpienia do realizacji zadania I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 pkt b, § 2, § 3 i § 4; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana w zakresie określonym w punkcie I wyroku Prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków-Nowa Huta pismem z dnia 2 lutego 2011 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XVII/168/2004 Rady Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce z dnia 24 marca 2004 r. w sprawie przystąpienia mieszkańców Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce do realizacji zadania pod nazwą "Wodociągowanie Gminy Igołomia Wawrzeńczyce" w zakresie ustalenia opłaty przyłączeniowej. Prokurator zarzucił zakwestionowanej uchwale naruszenie art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym W oparciu o powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, które to przepisy nie mogą stanowić podstawy prawnej do nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłaty za podłączenie do gminnej sieci wodociągowej. W ocenie strony skarżącej zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż nosi znamiona aktu prawa miejscowego, tzn. posiada cechę ogólności – generalności, abstrakcyjności, określa adresata - poprzez wskazanie jego cech nie wymieniając go z nazwy, dyspozycja określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności, stanowi podstawę do obliczenia i ustalenia wysokości opłaty za każdorazowe podłączenie się do sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji ogólnospławnej. W dalszej części skargi wskazano, że w polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Przepisami takim nie są powołane w podstawie kwestionowanej uchwały art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, iż do właściwości działania gminy należą wszystkie sprawy w zakresie działania gminy, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Jest to generalna norma kompetencyjna dla organu uchwałodawczego gminy w zakresie stanowienia prawa. Art. 7 ust. 1 pkt. 3 stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Jest to regulacja ustrojowa ustalająca zakres działania organów gminy i określająca w sposób ogólny zadania publiczne, których wykonanie powierzono samorządowi gminnemu. Nadto wskazano, iż w dacie podjęcia spornej uchwały nie było przepisów rangi ustawowej, które upoważniałyby gminę do nałożenia na mieszkańców kosztów związanych z przyłączeniem do sieci wodociągowej, gdyż taka materia wykracza poza materię ustrojowo-organizacyjną. Prokurator podniósł, iż jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, a w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez upoważnienia ustawowego, a z art. 84 Konstytucji RP wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce wniosła o jej odrzucenie oraz o dopuszczenie dowodów z dokumentów wskazanych w treści odpowiedzi na skargę. Rada Gminy podniosła, iż przedmiotowa skarga została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia wynikającego z art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem na zasadzie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlega ona odrzuceniu. W ocenie Rady Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce zaskarżona uchwała nie zawiera przepisów prawa miejscowego, a skoro tak to przewidziany dla Prokuratora termin zaskarżenia wynoszący sześć miesięcy, licząc od daty wejścia w życie zaskarżonej uchwały, upłynął jeszcze w dniu 24 września 2004 r. Rada podniosła, że zgodnie z ugruntowanym w doktrynie prawa i w orzecznictwie sądowym poglądem (m.in. wyrok WSA w Łodzi z 06.05.2009, II SA/Łd 101/09 – Legali) cechą aktu prawa miejscowego jest jego powszechne obowiązywanie na obszarze działania organu, który go ustanowił. Rada Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce wskazała, iż postanowienia zawarte w zaskarżonej uchwale, a w szczególności te odnoszące się do "opłat" nie posiadają atrybutu mocy wiążącej w stosunku do adresatów, do których są skierowane. Świadczą o tym nie tylko wyniki wykładni językowej poszczególnych uregulowań zaskarżonej uchwały, w szczególności jej § 1 lit. b i § 2 ust. 1, ale także okoliczność, że w podstawie prawnej tejże uchwały nie przywołano art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, oraz że przedmiotowej uchwały nie poddano publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W tym kontekście Rada Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce kategorycznie zaprzeczyła powtarzanym uporczywie w skardze twierdzeniom, że należności przewidziane w § 1 lit. b i § 2 ust 1 i 2, jako "opłaty przyłączeniowe", stanowiły zwrot części kosztów budowy samej sieci wodociągowej, oraz że ich wniesienie warunkowało możliwość podłączenia się do tej sieci. Rada wyjaśniła, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków realizację budowy przyłączy ma zapewnić na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Organ wskazał, iż skarżona uchwała nie obligowała mieszkańców do zawierania przedmiotowych umów, a zatem nie nakładała na nich opłat nieprzewidzianych przepisami prawa. Przepis § 1 uchwały stanowi, że warunkiem "wykonania przyłącza" wodociągowego jest złożenie "deklaracji", co jest przejawem woli zainteresowanego oraz dokonanie wpłaty 2000 zł stanowiącej udział mieszkańca w "kosztach przyłącza wody". Dobrowolność wpłat i samego uczestnictwa mieszkańców w przedsięwzięciu budowy przyłączy potwierdza także § 3 zaskarżonej uchwały stanowiący, że pomiędzy Gminą a uczestnikiem realizowanego zadania zostanie zawarta umowa cywilnoprawna w formie pisemnej. Organ podniósł, że w opisanych warunkach opłaty określone w zaskarżonej uchwale z pewnością nie noszą cech narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, lecz są należnościami o charakterze cywilnoprawnym wynikającymi z umów, których strony nie były poddane żadnemu przymusowi, co musiałoby mieć miejsce w przypadku daniny publicznej. W przypadku mieszkańców gminy Igołomia-Wawrzeńczyce nie może być też mowy, że działali oni w warunkach "przymusu życiowego", gdyż przed wybudowaniem wodociągu każde gospodarstwo posiadało własne ujęcie wody i jak to wskazano powyżej nie wszyscy skorzystali z oferty Gminy. Wyjaśniono, że Gmina Igołomia-Wawrzeńczyce była szczególnie zainteresowana jak najliczniejszym przystąpieniem mieszkańców do budowy przyłączy, ponieważ inwestycja pod nazwą: "Wodociągowanie Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce", z uwagi na ograniczone możliwości budżetowe Gminy, miała być współfinansowana ze środków pomocowych Unii Europejskiej w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006, a zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz.U. Nr 200, póz. 2051) warunkiem koniecznym uzyskania pomocy było nie tylko osiągnięcie konkretnego produktu, tj. "długości sieci rozdzielczej wodociągów (km)", ale także rezultatu w postaci "liczby osób korzystających sieci wodociągowej". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem, gdyż skarga – wbrew twierdzeniom organu - dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 cyt. ustawy). Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jedną z podstawowych zasad jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego (zob.: D. Dąbek, "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 58). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Przedmiotowa uchwała w sprawie przystąpienia mieszkańców Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce do realizacji zadania pod nazwą "Wodociągowanie Gminy Igołomia Wawrzeńczyce" stanowiąca w § 1 lit. b, że jednym z warunków wykonania przyłącza wodociągowego do budynku z wodociągu gminnego jest dokonanie opłaty w wysokości 2000 zł stanowiącej udział mieszkańca w kosztach przyłącza wody bądź w innej konkretnej wysokości wskazanej w § 2 uchwały nakłada w istocie na każdego zainteresowanego (co do zasady) obowiązek uiszczenia jednorazowej, zryczałtowanej opłaty w określonej wysokości, a zatem posiada wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały są wszystkie podmioty przyłączające się do sieci wodociągowej i uchwała ta nakazuje im w przypadku przyłączenia określone zachowanie tj.: obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale opłaty. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Przedstawione stanowisko co do zakwalifikowania tego typu uchwał do aktów prawa miejscowego znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych (por. m.in. uzasadnienie wyroków: NSA z dnia 27 września 2007 r. w sprawie II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, NSA z dnia 16 lutego 2006 r. w sprawie I OSK 1336/05, Lex nr 194876, WSA w Lublinie z dnia 9 marca 2007r., sygn. akt II SA/Lu 965/06, LEX nr 475567, WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007r., sygn. akt II SA/Wr 745/06). Zasadne są poglądy, zgodnie z którymi jeżeli uchwała gminy zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to ma charakter aktu prawa miejscowego niezależnie od charakteru innych norm w niej zawartych. Oznacza to, że zaskarżona uchwała musi być potraktowana jako akt prawa miejscowego. Okoliczność, że przedmiotowa uchwała nie została opublikowana w sposób przewidziany dla aktów prawa miejscowego nie ma wpływu na jej ocenę z materialnoprawnego punktu widzenia, świadczy jedynie dodatkowo o wadliwości działań organu. W ocenie Sądu nie istniała podstawa prawna do podjęcia przedmiotowej uchwały. Zgodnie z powołanym art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla organu gminy do stanowienia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z istoty tego upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Upoważnienie ustawowe określa materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. Niekiedy także inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa. W zaskarżonej uchwale jako podstawę prawną jej wydania wskazano art. 18 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, stanowi odesłanie do innych ustaw regulujących kompetencje rady gminy, a zatem nie może samoistnie stanowić upoważnienia do podjęcia aktu prawa miejscowego. Z kolei art. 7 ustawy o samorządzie gminnym zawiera katalog zadań, w jakie zostały wyposażone jednostki samorządu gminnego. Zasadne jest stanowisko strony skarżącej, że powołane przepisy mają charakter organizacyjny (czasami zwany także organizacyjno-ustrojowym). Nie są to przepisy prawa materialnego, a tym bardziej nie zawierają delegacji do stanowienia jakiegokolwiek aktu prawa miejscowego. Należy wyjaśnić, iż również żaden z przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.) nie zawiera podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za budowę urządzeń kanalizacyjnych. Art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego, (por. wyrok NSA z 29 listopada 2001 r., sygn. akt SA/Wr 1415/01). Nie jest to bowiem generalne upoważnienie do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym. Mimo iż mówi się w tym przepisie o cenach i opłatach, nie wydaje się uprawnione wyprowadzenie z tego wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi "urzędowo" należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Pojawienie się przymusu czyni tę opłatę daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z ową usługą. W wyroku z dnia 13 grudnia 2000 r. (sygn. akt II SA 2320/00, opub. w OwSS 2001 r., nr 4, poz. 129) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że opłaty, o których mowa w powołanym przepisie, mogą być jedynie ustalonymi "urzędowo" należnościami, stanowiącymi ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Tymczasem taki właśnie charakter ma opłata wprowadzona zaskarżoną uchwałą. Opłata powyższa została wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem budowy urządzeń wodociągowych. Nie można jej traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszących świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej. Opłata ta została ustalona w stałej kwocie, niezależnej od rzeczywistych kosztów budowy sieci, a jej uiszczenie jest warunkiem podłączenia danej nieruchomości do sieci. Warto dodatkowo zauważyć, że orzecznictwo NSA i SN konsekwentnie przyjmowało, że w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznych nie mieści się wprowadzanie opłat za korzystanie z nich (por. wyrok NSA z 31 maja 1996 r. sygn. akt I SA/Łd 65/96; z 16 grudnia 1996 r., sygn. akt II SA/Kr 1377/96; uchwała SN z 26 września 1995 r., sygn. akt III AZP 22/95). Sąd nie dopatrzył się również podstaw do podjęcia przedmiotowej uchwały w innych przepisach prawa obowiązującego w chwili podejmowania uchwały. Ustawodawca określił zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym zakładania instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Jest to jedyna prawna możliwość obciążenia właściciela nieruchomości z tytułu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, jeżeli w skutek budowy wzrosła wartość nieruchomości. Tryb obciążania i ustalania opłat adiacenkich regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) podłączenie nieruchomości do istniejącej kanalizacji sanitarnej jest prawnym obowiązkiem mieszkańca, obwarowanym karą grzywny, jednakże przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe w tym przypadku, w którym dana nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniająca wymagania określone w przepisach odrębnych. Przedmiotowa uchwała w zaskarżonym zakresie dotyczącym tzw. opłaty przyłączeniowej, tj. w zakresie § 1 lit. b, § 2, § 3, § 4 została zatem wydana bez upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Nie należy do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 powołanej ustawy). Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego (np. wyrok NSA z dnia 31 maja 1996 r., I SA/Łd 65/96; z dnia 16 grudnia 1996 r., II SA/Kr 1377/96; uchwała SN z dnia 26 września 1995 r., III AZP 22/95, OSNAPiUS 1996, nr 6, poz. 80, wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/2000) w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4) nie mieści się wprowadzanie opłat za korzystanie z nich. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. W tej sprawie nie można uznać opłaty "przyłączeniowej" za świadczenie dobrowolne. W obowiązującym systemie prawnym nie istnieje podstawa prawna dla rady gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci wodociągowej. Takie stanowisko zdecydowanie przeważa w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 965/06, opub. w LEX nr 475567; wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 25 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 821/04; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 842/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2793/01). Jednorazowa opłata za podłączenie do istniejącej gminnej sieci wodociągowej, nie ma charakteru świadczenia podatkowego, gdyż nie jest w świetle prawnym opłatą przymusową. Można mówić jednak o sytuacji stwarzającej pewien "przymus życiowy". Korzystanie z urządzeń komunalnych w postaci sieci kanalizacyjnej jest bowiem koniecznością w myśl art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 ze zm.). Ten ostatni przepis nakłada na właściciela nieruchomości utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej i to pod karą grzywny, stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. W świetle tych przepisów nie można byłoby mówić o dobrowolności opłaty z tytułu podłączenia do istniejącej, gminnej sieci wodociągowej. Opłaty te mają cechy narzuconej mieszkańcom daniny publicznej wprowadzonej przez gminę. Nie można byłoby zatem również opłat tych traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym ustalających usługę i opłatę za usługę umową zawieraną przez strony i korzystających z dobrowolnych ustaleń warunków zawartej umowy (tak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2003 r., sygn. akt I SA 85/03, opub. w LEX nr 121772). Użycie określenia "deklaracja" w przedmiotowej uchwale na zgłoszenie udziału mieszkańca nie może zatem w żaden decydować o tym, iż jest to opłata o cechach dobrowolności. W przedmiotowej sprawie ocena kwestii braku dobrowolności czyli przymusu w ponoszeniu opłaty wynika z całości okoliczności sprawy, jak i przepisów prawa, a dla prawidłowej interpretacji zaskarżonej uchwały nie wystarcza zastosowanie wykładni językowej. W konsekwencji należy stwierdzić, że przedmiotowa uchwała w zaskarżonym zakresie § 1 lit. b, § 2, § 3, § 4 wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady, ustalone przepisami art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Nie ma wyraźnego upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1), nie należy też do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4). Przedmiotowa uchwała w zaskarżonym zakresie jako istotnie naruszająca prawo jest zatem w zakresie § 1 lit. b, § 2, § 3, § 4 nieważna (art. 91 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Z tego powodu należało stwierdzić jej nieważność w tym zakresie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270). Stwierdzając nieważność przedmiotowej uchwały w zakresie § 1 lit. b, § 2, § 3, § 4, Sąd zastosował art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i na jego podstawie określił, że zaskarżona uchwała w tym zakresie nie może być wykonywana. W ocenie Sądu zastosowanie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma charakter obligatoryjny w każdym wyroku uwzględniającym skargę (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2010 r., I OSK 1276/09, LEX nr 578342) niezależnie od treści art. 61 § 1 pkt 3 cytowanej ustawy.