II SA/Gd 244/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 27 maja 2009 r., nr XXXIV/339/2009 w przedmiocie utrzymania porządku i czystości na terenie gminy stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej nr XXXIV/339/2009 z dnia 27 maja 2009 r. w sprawie wprowadzenia regulaminu czystości i porządku na terenie Gminy Miasta w części dotyczącej § 2 pkt 2,9,14,15,16, § 3 pkt 1,5,6,7,9 oraz § 11 i § 14 pkt 1 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta stanowiącego załącznik do uchwały. Rada Miejska działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 159 z późn. zm.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1,2,3,6,8 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008), podjęła w dniu 27 maja 2009 r. uchwalę Nr [...] w sprawie wprowadzenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta W. Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę, domagając się stwierdzenia nieważności postanowień § 2 pkt 2, 9, , 14, 15, 16 i § 3 pkt 1, 5,6,7, 9, oraz § 11 i § 14 pkt 1 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Miasta W. stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej z dnia 27 maja 2009 r., Nr [...] w sprawie wprowadzenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta W. Prokurator podniósł, iż zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002, Nr 100 poz. 908) w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 ze zm.), bowiem w postanowieniach § 2 pkt 2, 9, 14, 15, 16 i § 3 pkt 1, 5,6,7, 9, oraz § 11 i § 14 pkt 1 regulaminu powtórzono przepisy oraz definicje pojęć zawartych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz w innych ustawach. W pkt 2 dokonano powtórzenia definicji "właścicieli nieruchomości", pojęcia zdefiniowanego w art. 2 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dodatkowo definicja została zmodyfikowana w stosunku do brzmienia ustawowego). W pkt 9 zawarto definicję określenia "odpady wielkogabarytowe", pojęcia użytego w art. 4 ust. 2 pkt 1a i art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W pkt 14 dokonano powtórzenia definicji "nieczystości ciekłych", pojęcia zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach określając je nazwą "nieczystości płynne". W pkt 15 dokonano powtórzenia definicji "zbiorników bezodpływowych", pojęcia zdefiniowanego w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W pkt 16 dokonano powtórzenia definicji "stacji zlewnych", pojęcia zdefiniowanego w art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ponadto zdaniem Prokuratora, zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez zamieszczenie w postanowieniach § 3 pkt 5, 6, 7, 9, oraz § 11 i § 14 pkt 1 regulaminu przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe rady. W uchwale nałożono bowiem na właścicieli nieruchomości dodatkowe obowiązki, do których nałożenia rada nie została upoważniona. W § 3 pkt 5 regulaminu zobowiązano właścicieli nieruchomości do przyłączenia nieruchomości do nowej sieci kanalizacyjnej w terminie 1 roku od dnia przekazania jej do eksploatacji. W § 3 pkt 6 nałożono obowiązek koszenia trawy oraz zbierania zanieczyszczeń na terenie zieleni do 3m od granicy nieruchomości. W § 3 pkt 7 uchwały zobowiązano właścicieli nieruchomości do usuwania nawisów (sopli) z okapów, rynien i innych części nieruchomości. usuwania z terenu nieruchomości wraków pojazdów mechanicznych. W § 3 pkt 9 nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek niezwłocznego usuwania z terenu nieruchomości materiału rozbiórkowego i resztek materiałów budowlanych, powstałych w wyniku remontu i modernizacji lokali i budynków. Nałożenie tych obowiązków wykracza poza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 1-8 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Nieuprawnionym jest także nałożenie w § 11 obowiązku wyposażenia miejsca, w którym odbywają się imprezy rozrywkowe, w tym masowe w odpowiednią ilość pojemników na odpady komunalne, zapewnienia odpowiedniej liczby toalet, wywiezienia odpadów, oczyszczania terenu i terenów przyległych oraz naprawienia powstałych szkód bezpośrednio po zakończeniu imprezy na organizatorów tych imprez. Podmioty te bowiem nie mogą być uznane za właścicieli nieruchomości w świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Unormowanie zawarte w § 14 pkt 1 regulaminu nakładające obowiązek przechowywania przez okres 2 lat dowodów uiszczenia opłat za odbiór odpadów komunalnych oraz opróżnianie zbiornika bezodpływowego lub opróżniania oczyszczalni przydomowej wykracza poza upoważnienie ustawowe ze względu na brak upoważnienia do określania przedziału czasu, przez który należy przechowywać dowody zapłaty. Zdaniem Prokuratora obowiązki, które nałożono w wymienionych powyżej zapisach wykraczają poza upoważnienia zawarte w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska powołała się na podjętą w dniu 23 lutego 2011r. uchwałę nr [...], w której wnosi o uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w całości skargi prokuratora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały. W ocenie Sądu skarga Prokuratora Rejonowego jest zasadna, a kwestionowane zapisy uchwały są sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa i nie mogą pozostać w obrocie prawnym. Jak przewiduje przepis art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.), uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Granicą nieważności jest ustalenie, że jest to istotne naruszenie prawa. Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż chodzi o tego rodzaju nieprawidłowości jak np.: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów dotyczących procedury podejmowania tych aktów (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., II SA/Wr 521/06 - baza orzeczeń NSA). Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta W., podjęta w oparciu art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008, ze zm.), zwana dalej ustawą. W świetle art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jednocześnie zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Wynika to również wprost z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, a zwłaszcza art. 40 tej ustawy, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Należy zatem wyraźnie podkreślić, iż wszelkie uchwały podejmowane przez radę gminy muszą nie tylko mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa, ale też zapisy zawarte w uchwałach nie mogą przepisów tych naruszać. Delegację ustawową w rozpoznawanej sprawie stanowi przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi, iż rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Zakres regulacji uchwalanego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 ustawy, który przewiduje, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów; 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przedstawione wyżej wyliczenie elementów uchwały o regulaminie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co oznacza, że uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 585/06 (Baza orzeczeń LEX nr 243159), a Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela, podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Jednocześnie należy podkreślić, iż naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Nie można też dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Badając treść zaskarżonej uchwały trzeba zgodzić się ze skarżącym Prokuratorem, iż Rada Miejska wyszła poza kompetencje przyznane jej na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wprowadzając regulacje będące w istocie powtórzeniem legalnych definicji, zawartych tak w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak i ustawie o odpadach. Rozważając podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa poprzez błędne sformułowanie definicji w poszczególnych wymienionych wyżej punktach § 2 Regulaminu, należy również zwrócić uwagę na charakter przepisów rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, które to przepisy zdaniem Prokuratora w tym przypadku zostały naruszone (obok naruszenia art. 4 ustawy). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 4 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 1039/09 (Baza orzeczeń Lex nr 706442), a Sąd w niniejszym składzie stanowisko to podziela, "zasady techniki prawodawczej nie tworzą upoważnienia do tworzenia prawa, stanowią pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa. Naruszenie tych zasad nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem. Stanowi tylko tyle, że przepisy zostały źle skonstruowane, co nie zawsze przekreśla ich wartość. (...) Naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje m.in. wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego". Stosownie do treści § 137 załącznika do rozporządzenia, w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Przepis ten wskazuje na zasadę, iż uchwała rady czy też zarządzenie nie może regulować raz jeszcze tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący, a więc nie ma potrzeby i nie można powtarzać przepisów ustaw, rozporządzeń, czy też ratyfikowanych umów międzynarodowych w zapisach prawa miejscowego. Dodatkowo podnieść należy, iż narusza powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już pomieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także zmodyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Takiego zaś upoważnienia, na co już wyżej wskazano, nie ma. Podkreślić należy, że powtarzanie w regulaminie uchwalonym przez radę gminy przepisów zamieszczonych w różnych ustawach, czy też aktach wykonawczych, albo ich "dostosowywanie" w celu tzw. objaśnienia ułatwiającego stosowanie regulaminu, jest niedopuszczalne. Przedmiotowy regulamin stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Dodatkowo podzielić należy zarzut skargi, iż nie tylko niedopuszczalnie powtórzono definicję "właścicieli nieruchomości" z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (§ 2 pkt 2 Regulaminu). ale i zmodyfikowano ją. W tej sytuacji nie zachodzi nawet niedopuszczalna sytuacja powtórzenia legalnej definicji, lecz nadawania przez Radę de facto nowego znaczenia pojęciom zdefiniowanym Orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje jako istotne uchybienie powtarzanie zapisów ustawowych a także ich modyfikację (por. m.in. wyroki WSA w Bydgoszczy: z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 93/10, Baza orzeczeń Lex nr 599175; z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 611/08, baza orzeczeń LEX nr 509625). Odnosząc się dalej do kwestii dopuszczalności powtórzenia w Regulaminie definicji ustawowych, wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia in extenso zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, ale z tym zastrzeżeniem, iż to powtórzenie nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtórzony przepis ustawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06). Takie stanowisko zajmuje w niniejszej sprawie Prokurator. Niemniej, przyjmując dopuszczalność powtórzeń na wskazanych wyżej warunkach, kontrolowany Regulamin niewątpliwie ich nie spełnia. Przechodząc następnie do kontroli § 3 zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że w pkt 1, 5 i 6 nałożone zostały na właścicieli nieruchomości obowiązki wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008, ze zm.). Bezspornie wymienione punkty Regulaminu stanowią powtórzenie obowiązków wynikających wprost z ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Jak już zaznaczono wyżej, akty prawa miejscowego nie mogą powielać treści przepisów powszechnie obowiązujących. Za sprzeczne z prawem należy uznać powtarzanie w aktach prawa miejscowego unormowań zawartych już w innych obowiązujących aktach normatywnych tj. w ustawach i wydanych na ich podstawie rozporządzeniach. Nie sposób przyjąć, że takie powtórzenia stanowią realizację delegacji ustawowej, skoro na jej podstawie powinno dojść do prawnego uregulowania materii nieuregulowanej obowiązującymi już przepisami, a nie do powtórzenia uregulowań już istniejących. Powtórzony przepis może być interpretowany przez przeciętnego odbiorcę jako przepis prawa miejscowego, co może prowadzić do niejasności oraz do częściowego wypaczenia intencji prawodawcy. Analiza § 3 Regulaminu, gdzie ujęte zostały dalsze obowiązki nałożone na właścicieli nieruchomości prowadzi do wniosku, że doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego, jak zasadnie wywodzi w skardze Prokurator. Ustawodawca nie upoważnił Rady do określania sposobu usuwania odpadów i zanieczyszczeń z nieruchomości oraz stanu w jakim nieruchomość ma być utrzymywana, a szczegółowe unormowania w tym zakresie zawarto w § 3 pkt 5,6,7 i 9 Regulaminu. W § 3 pkt 5 uchwały ustanowiony został termin 1 roku dla podłączenia nieruchomości do nowej sieci kanalizacyjnej, liczony od daty przejęcia sieci do eksploatacji. Obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej wynika wprost z art. 5 ust.1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jednakże przepis ten nie upoważnia rady gminy do określenia terminu, w jakim przyłączenie to ma nastąpić. Ustanowienie w przepisach prawa miejscowego wskazanego terminu wymagało w tej materii jasnej delegacji ustawowej. Jednocześnie Sąd przypomina, że przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważniają i obligują organ gminy do wydania decyzji nakładającej na właściciela obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. W § 3 pkt 7 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek usuwania nawisów (sopli) z okapów, rynien i innych części nieruchomości. Zasadny jest zdaniem Sądu zarzut skargi dotyczący powyższej regulacji, gdyż w myśl art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń. Także art. 5 ust. 1 pkt 4 wyżej wymienionej ustawy nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek polegający na uprzątaniu błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną przy granicy nieruchomości. Brak jest więc, w ocenie Sądu, podstaw prawnych do rozszerzenia tego obowiązku i nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania nawisów (sopli) z okapów, rynien i innych części nieruchomości, jeżeli nie są to części nieruchomości służące do użytku publicznego. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały, przeprowadzona w zakresie określonym w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, wskazuje w ocenie Sądu na konieczność wyeliminowania wskazanych wyżej postanowień zaskarżonej uchwały, z uwagi na istotność naruszeń. Z tych przyczyn Sąd w punkcie 1 sentencji wyroku stwierdził nieważność § 2 pkt 2, 9, 14, 15, 16 i § 3 pkt 1, 5, 6, 7 i 9 oraz § 11 i § 14 pkt 1 regulaminu. Szczególna kompetencja do podjęcia przedmiotowego rozstrzygnięcia wynika z art. 147 § 1 ppsa w zw. z art. 93 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W szczególności należy w tym miejscu dopowiedzieć, że zarówno w doktrynie (por. P. Chmielnicki, w: red. P. Chmielnicki, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007 r., s. 663) i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA: z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II OSK 955/08, Baza orzeczeń LEX nr 511464; z dnia 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90, ONSA z 1990 r., nr 4, poz. 2) zgodnie przyjmuje się, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna jego sprzeczność z prawem. Przesłanki te jednak nie pokrywają się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. Z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika gradacja naruszeń prawa (istotne, nieistotne), z którymi zostały powiązane określone skutki. Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (tak wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Baza orzeczeń Lex nr 33805). Za istotne naruszenie prawa zostało nadto uznane uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa (wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 140/08, Baza orzeczeń Lex nr 506960). Skutkiem takim w niniejszej sprawie jest wykroczenie przez Radę Miejską poza upoważnienie ustawowe do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązków nie przewidzianych w upoważnieniu ustawowym. Mając na uwadze wyżej wskazane względy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ppsa orzekł jak w wyroku.